Det er ikke altid reglerne, den er gal med

Det er ikke altid reglerne, den er gal med. Men der er god grund til at gentænke samspillet mellem styring og motivation.

Sådan kan man, lidt firkantet, opsummere en af konklusionerne fra det femårige forskningsprojekt, som forskerne Lotte Bøgh Andersen, professor MSO på Aarhus Universitet, og Lene Holm Pedersen, professor MSO på Copenhagen Business School, for nylig har afsluttet.

Her har de sammen med en række kolleger undersøgt samspillet mellem styring og motivation i den offentlige sektor; herunder hvordan ledere kan påvirke opfattelsen af styring, og ikke mindst hvad der ligger bag den ofte fremsatte klage fra offentligt ansatte om, at mængden af styring og kontrolforanstaltninger er konstant voksende.

Klagen kan høres fra mange kanter i det offentlige; lige fra folkeskolelæreren, der føler, at arbejdet med de obligatoriske elevplaner er spild af tid, til sosu-assistenten, der ikke ser meningen med at registrere sine timer hos borgerne, eller socialrådgiveren, der bruger mere tid med computeren end med klienten.

Efterlyses: Mere frihed
Protesterne over at føle sig omklamret af regler kan efterhånden også spores blandt offentlige ledere på mange niveauer. Senest har direktørerne i landets 98 kommuner offentligt gjort opmærksom på, at stadigt nye krav til indrapportering og arbejdsmetoder svækker deres muligheder for at omstille den kommunale sektor, og samme tendens kan aflæses i Ledernes nye undersøgelse: Ledere og ledelse i den offentlige sektor.

Her mener flere end syv ud af ti, at større frihedsgrader til at realisere målene inden for deres område vil skabe bedre drift og resultater, mens knap to ud af tre peger på, at mindre politisk detailstyring er en ønsket vej at gå. Også kravene til dokumentation og skriftelig registrering opfattes som unødigt omfattende – til gengæld mener langt hovedparten af lederne, nemlig syv ud af ti ledere, faktisk også, at de har indflydelse på målene inden for deres ledelsesområde.

Undersøgelsen er altså langt fra entydig og afspejler på den måde meget godt den virkelighed, forskerne i forskningsprojektet mødte. Eller som professor Lene Holm Pedersen udtrykker det:

- Det er interessant at se, at hele 70 procent af ledere faktisk mener, de har indflydelse på de mål, de skal nå. Og også opfatter målene som realistiske. Det tyder på en vis autonomi – samtidig med at to ud af tre mener, at detailstyringen er gået for vidt, og lidt færre, at kravene til dokumentation og skriftlig registrering er unødigt omfattende. Det er nok her, man skal lede efter noget, der kan ændres, for oplever lederne ikke selv kravene om dokumentation og registrering som meningsfulde, er det svært at formidle til medarbejderne, at der er en mening med kravene. Og hvorfor skal de så efterleve dem?, siger Lene Holm Pedersen.

LÆS OGSÅ: Sådan motiverer du ledere

Skjult potentiale
I ny bog, ”Styring og motivation i den offentlige sektor”, som hun og Lotte Bøgh Andersen har udgivet som afslutning på forskningsprojektet, er de helt centrale pointer:

1. Regler er ikke altid af det onde, men er ok, hvis de implementeres meningsfuldt og dermed opfattes som understøttende og ikke demotiverende.
2. Styring har en betydning for de ansattes indre motivation. Og påvirker altså den energi, de ansatte lægger i arbejdet.
3. Der er et skjult potentiale, hvis man kan arbejde med medarbejdernes indre motivation og skabe en sammenhæng mellem denne og den offentlige sektors performance.

- Vi kan se, at der er et skjult potentiale i den offentlige sektor, fordi de ansatte er motiverede til at gøre noget godt for andre, og den motivation smitter af på udførelsen af opgaverne. Men der er fare for, at potentialet ikke udnyttes, fordi motivationen udhules af styring, der ikke opfattes som motiverende. Derfor er det en væsentlig opgave for en leder i det offentlige at ”oversætte” regler, så de opleves som noget, der støtter arbejdet, siger Lene Holm Pedersen og giver et eksempel fra det møde, hun for nylig deltog i sammen med repræsentanter fra Dansk Sygeplejeråd.

Her fortalte en af deltagerne, en lærer på sygeplejerskeuddannelsen, at mange elever vender tilbage fra praktikken uden at forstå, hvorfor de tager alle de målinger, de bliver oplært til.

- De tager de målinger, de får besked på at tage, for eksempel i form af blodprøver, men de mangler en meningsfuld forklaring på, hvorfor de skal gøre, som de gør. Det har stor betydning for opfattelsen af styringstiltag, at de opleves som meningsfulde; at vi får forklaret folk, hvorfor vi har de dokumentationskrav, vi har, siger Lene Holm Pedersen.

De kolde hænder
I et andet eksempel tager hun fat i de elevplaner, som folkeskolens lærere i dag skal udarbejde for hver enkelt elev. De blev ved indførslen – og i et vist omfang – stadig opfattet som spild af tid og et regelsæt, der er påduttet lærerne ovenfra og fra mennesker, der ikke har indblik i deres hverdag og meningen med at være lærer i det hele taget.

Kritikken er ret præcist formuleret af lærernes egen formand i fagbladet Folkeskolen i 2011: ”Noget er helt skævt. Reglerne om elevplaner er alt for firkantede. De er et eksempel på, at embedsmændene i ministeriet har kolde hænder, og at de ikke forstår sig på vores varme. De har kun fokus på kontrol og styring, ikke på pædagogik og læring, og det går altså ud over både lærere og elever.”

Der er imidlertid, som Lene Holm Pedersen påpeger, stor variation i, hvordan elevplanerne opfattes rundt omkring på skolerne i dag. Og opfattelsen hænger tilsyneladende sammen med den måde, lederne har formidlet, forklaret eller måske nærmest forkastet idéen med elevplanerne.

- Variationen i lærernes opfattelse er knyttet til lærernes indre motivation – de, der oplever elevplanerne som mere kontrollerende, rapporterer også at have mindre indre motivation, siger Lene Holm Pedersen, der fremhæver kompetence, autonomi og samhørighed som vigtige temaer, når det handler om ledelse i den offentlige sektor.

Hård eller blød implementering
Lederne skal, mener hun, dog være bevidste om, at der er både direkte og indirekte virkninger af styring. Og som eksempel på dette nævner hun den nye folkeskolereform, hvor lærerne som et led i den nye arbejdstidsaftale kommer til at bruge mere tid på skolen. Det kan have en direkte effekt, for eksempel hvis eleverne lærer mere, fordi de har mere kontakt med lærerne. Det kan også have en indirekte effekt, fordi lærernes motivation påvirkes af deres opfattelse af styringen.

- Ser lærerne kravet om øget tilstedeværelse på skolen som udtryk for en kontrolforanstaltning, kan det udhule deres indre motivation og føre til, at de lægger mindre energi i arbejdet. Det er summen af de to tilsammen, der har betydning for effekten af reformen, siger Lene Holm Pedersen.

Det er her, at lederen og dennes ledelsesstil kan have stor betydning, for som forskerne påpeger, så tyder meget på, at de ledere, der formår at ”oversætte” regler og overordnede styringstiltag og at implementere dem meningsfuldt, også får de mest motiverede medarbejdere.

- En leder kan ikke manipulere enhver regulering til at give mening, men der er som regel rum for at påvirke via dialog og for at arbejde med at gøre styringen understøttende. Noget tyder på, at implementering, der opfattes som ”hård”, giver dalende motivation. Her oplever medarbejderne sig som marionetdukker, dirigeret af styringen og uden mulighed for at træffe selvstændige valg, siger Lene Holm Pedersen.

Tidsregistrering som kontrol eller hjælp
I bogen ”Styring og motivation i den offentlige sektor” beskriver forskerne for eksempel, hvor forskelligt et pålæg om tidsregistrering blev opfattet af hjemmehjælpere, da de blev pålagt at scanne en stregkode og registrere, hvor meget tid de bruger hos den enkelte borger.

En del hjemmehjælpere oplevede registreringen som stram kontrol, nedvurdering af deres evner til selv at vurdere og et større indgreb i deres selvstændighed og egen forvaltningen af tiden. Andre hjemmehjælpere oplevede kravene om tidsregistrering som meningsfulde og som en hjælp til at give deres ledere indblik i, om nogle borgere havde behov for mere tid; og det behov blev netop kun synligt, fordi ledelsen via tidsregisteringen kunne se, at hjemmehjælperne på besøg hos disse borger altid overskred den tildelte tid.

Der er dog ikke, mener Lene Holm Pedersen, nogen enkelt tommelfingerregel for meningsgivende ledelse af overordnede styringstiltag. Men det er vigtigt at være opmærksom på, at den energi, der er knyttet til udførelsen af arbejdsopgaven, i sig selv er knyttet til folks indre motivation og afhængig af deres oplevelse af kompetence, autonomi og samhørighed.

LÆS OGSÅ: Benspænd for offentlig innovation

Styringskanonen sprøjter regler ud
- Pointen er ikke, at al styring skal afskaffes, men at samspillet mellem styring og motivation i højere grad end i dag bør gennemtænkes. Der er potentiale for at øge performance i den offentlige sektor, men motivationen kan også udhules, når styringskanonen bare sprøjter regler ud. Der er styringstiltag, som ganske enkelt er blevet for detaljerede, og det er ikke kun blandt medarbejderne, men også blandt topledelsen, at der nu råbes op om, at det er gået for vidt.

- Et styringsapparat, der først er kørt i stilling, er svært at afskaffe, men der er grund til at tænke sig godt om, inden nye regler sættes i værk, siger Lene Holm Pedersen, der dog også pointerer, at ledere i det offentlige må være klar til at tage ansvar for at kommunikere og implementere regler, de ikke selv synes giver stor mening for ”manden på gulvet”.

- Det er langt hen ad vejen en opgave, man må tage på sig af simpel respekt for demokratiet, for det er de folkevalgte, der er valgt til at fastsætte målene for udviklingen af den offentlige sektor, og dem, der vedtager de overordnede styringsmodeller; herunder også regler, som ikke giver den store mening lokalt. Der kan være situationer, hvor det er vigtigere at kunne tælle til 90 i Folketingssalen end at få reglerne til at ramme rigtigt ude i kommunerne. Den slags er tough luck, men også vilkårene i et demokrati.