Benspænd for offentlig innovation

Der bliver i disse år talt og skrevet meget om fænomenet ”Innovation” inden for rammerne af den offentlige sektor: Danmark skal være et innovativt foregangsland, så vi kan klare os i konkurrencen på det globale arbejdsmarked. Og ønsker vi at opretholde det nuværende velfærdsniveau, er der ingen vej uden om innovation. I uddannelses- og udviklingssammenhænge oplever vi dog oftere og oftere en vis frustration hos de velfærdsledere, der skal implementere strategierne. Det bliver aldrig helt så fantastisk som det lød, da innovation blev kørt i stilling som fremtidens velfærdsdriver.

Det er denne artikels første pointe, at det er der en række gode grunde til [1]. I selve den offentlige sektors grundstruktur er indlejret adskilige benspænd, der forstyrrer både organisationers og enkeltpersoners bestræbelser på at agere innovativt. Artiklens anden pointe er, at der formentlig kan vindes en del innovationskraft ved, for det første, at trække disse benspænd frem i lyset og overveje, om de eventuelt kan bruges konstruktivt, og for det andet, at lette noget af trykket på innovationskedlerne og i stedet rette fokus mod det overordnede fænomet, som innovationen er en del af.

Det særligt offentlige
Siden årtusindeskiftet har innovationsbegrebet vundet indpas i den offentlige sektor, og teorier, koncepter og metoder er søgt tilpasset en offentlig kontekst. Innovation synes at være svaret, når spørgsmålet er: Hvordan får vi mere velfærd for færre ressourcer? Men, på trods af 30 års ihærdig forsøg på at markedsgøre styringen af den offentlige sektor må både den politiske og administrative ledelse stadig acceptere, at der er grundlæggende forskelle på, hvordan den offentlige sektor fungerer, og hvordan markedet fungerer.

Den offentlige sektor er først og fremmest politisk styret [2]. Der er en politisk dimension i organiseringen og ledelsen af de institutioner og organisationer, der udgør den offentlige sektor. Så selvom man søger at undgå for meget sammenblanding mellem det politiske og det administrative, så er der under alle omstændigheder en sammenhæng.

Administrationens øverste ledelse er regeringen, der er udpeget på et parlamentarisk grundlag af Folketinget, som igen er valgt af folket [3]. Grundpræmissen for den offentlige sektor er dermed et demokratisk styre, og et grundvilkår for demokrati er (politisk) uenighed. At være politisk styret betyder dermed også, at man i sin profession eller organisation ofte vil være genstand for politikernes uenighed. Det skal man kun være glad for. Man skal først være bekymret den dag, de ikke længere er uenige.

Dernæst beskæftiger det offentlige sig med en række opgaver, udfordringer og problemer, som private markedsaktører ikke vil røre med en ildtang. Nemlig det, man populært kalder Wicked problems. Kort sagt, er wicked problems problemer, der ikke har nogen løsning. Det er svært at udvikle standarder, og dermed er det også problematisk at skalere. Hvilket i sig selv vil få de fleste private aktører til at trække følehornene til sig i en fart.

Wicked problems er altså ikke bare komplicerede, de er komplekse. Løsningen er til forhandling, den er ikke videnskabelig givet. Eksempelvis er det en kompliceret opgave at bygge en Storebæltsbro, men den er ikke kompleks. Der findes en løsning. De fleste sociale problemer derimod kan kun håndteres, men sjældent løses. Og de løsninger, man vælger, er altid til diskussion og forhandling. Der findes ikke noget udtømmende vidensgrundlag at basere sine beslutninger på, og dermed er det også uklart, hvornår opgaven er løst. Det er den, kort sagt, når vi beslutter det.

Inden for den offentlige sektor er det dermed også kompliceret at lægge sig fast på entydige værdibegreber. Hvis innovation skal bidrage til merværdi, må vi have nogle forestillinger om, hvad der er mere værdifuldt, og hvad der er mindre værdifuldt. Inden for den private sektor er det lige til. Her kan man rette blikket mod bundlinjen og se, om innovationerne har båret frugt. Inden for det offentlige er der mange bundlinjer i spil, og fælles for dem alle er, at de værdibegreber, de knytter an til, ikke er entydige.

Innovation og Bureaukrati
På trods af 30 års moderniseringsbestræbelser og nye styringsparadigmer som New Public Management, New Public Governance, netværksstyring og andre lignende idealmodeller, der søger at indfange de komplekse relationer og arbejdsgange, som udgør den daglige drift og udvikling af velfærdsydelser inden for den offentlige sektor, så hviler den offentlige sektor stadig på et solidt bureaukratisk fundament [4].

Påstanden læner sig op ad følgende korte karakteristik af en bureaukratisk struktur: rygraden er en hierarkisk beslutningsstruktur, skelettet er den horisontale arbejdsdeling, muskelmassen er raden af veluddannede embedsfolk og professionelle, som opererer ud fra meritokratiske principper, og det hele holdes sammen af – nervesystemet, om man vil – et skriftligt regelgrundlag, der ligger til grund for rationelle beslutninger og upartiske afgørelser. Problemet med det bureaukratiske system er, at det er skabt til at sikre stabilitet – ikke forandring og innovation.

For mange, især kommunale mellemledere og driftsledere, der får at vide, at nu er det tid at være innovative, kan det kommunale system nemt virke stift og konserverende. De oplever måske, at det er fint at være innovativ, så længe man ikke bliver for innovativ. De skal have fokus på sikker drift, overholdelse af budgettet, forståelse for helheden samt situationelt være i stand til at rulle innovative processer ud. Hvis det skal kunne lade sig gøre i virkelighedens verden, må der eksistere nogle klare rammer for, hvornår der må innoveres, og hvor langt initiativerne kan række ind i eller ud af de eksisterende strukturer.

De traditionelle projektstyringsmodeller, der eksisterer i enten formaliseret eller uformaliseret form i kommunerne, udfordrer også de innovationsønsker, som udtrykkes i strategierne. Projektmodeller er ofte skåret over en bureaukratisk skabelon, med problem – mål – tidslinje og milepæle sat op i en pæn form. Nu er innovation i sin natur imidlertid målsøgende og ikke målstyret. Det udfordrer systemet, især administration og politisk ledelse, hvis man forsøger at sælge en proces ind, der skal komme op med noget nyt: ”… vi aner ikke, hvor den ender, men vi har tænkt os at inddrage forældre og elever og udfordre ”plejer” – vi ved, det bliver sjovt, og at processen i sig selv vil være frugtbar! Er det noget I kan støtte?”.

En sådan projektplan vil nok få en del ansvarlige ledere til at stritte. Der kan begås mange fodfejl undervejs, og hvis der er noget, en leder ikke ønsker, så er det at komme til at stille nogen ringere end andre, at diskriminere, hverken legalt eller moralsk, eller få en fiasko på cv'et. Her er det vigtigt, at der hele vejen op igennem systemet er rygdækning for at få lov til at prøve nogle ting af.

Så inden man opstiller for høje forventninger til, at velfærdsledere, institutionsledere og medarbejdere skal begynde at agere innovativt på vegne af deres fagområde, er det centralt, at man i chefgruppen når til en afklaring af, hvordan man vil håndtere kompleksiteten i en innovationsstrategi. Hvornår har man den bureaukratiske kasket på? Hvornår har du den innovative kasket på? Hvad er forskellen? Og hvordan understøtter du aktivt innovation som leder?

Det er imidlertid også spørgsmål, der kan håndteres, netop fordi det offentlige har en bureaukratisk grundstruktur. Det gør det muligt at få formidlet en fælles forståelse og fornemmelse af, hvad der skal til for at få skabt en fælles retning på strategierne. En anden fordel kan være, at når først en innovativ idé er udviklet, afprøvet og implementeret med succes i en sammenhæng, eksempelvis en dagsinstitution, så gør bureaukratiet det muligt at rulle ud og skalere på tværs af institutioner, forvaltninger og kommuner.

Hvor stor succes vi får med innovation i den offentlige sektor vil i høj grad afhænge af, hvordan vi håndterer udfordringerne på ledelsesniveau og medarbejderniveau. Bureaukratiet skal sikre rygdækning hele vejen op og ned gennem systemet og skal i momenter være klar til at kortslutte styringen af de processer, der har et innovativt sigte. En del af styringsmodellen skal med andre ord kunne rumme, at ledere afgiver styrbarhed i situationer, hvor det er påkrævet.

LÆS OGSÅ: Gør innovation til business as usual

Innovation møder Gatekeeperne
Et af de største problemer i forhold til innovation og fornyelse i den offentlige sektor skal ikke findes i afdelingen for gode idéer og store politiske visioner. Borgerne har generelt meget høje forventninger til, hvad det offentlige kan og skal, og de folkevalgte på Christiansborg og rundt i kommunerne er ikke sene til at spejle sig i disse forventninger og med løs hånd melde visioner ud, der kan imødekomme de ambitiøse borgeres behov.

En af de væsentligste årsager til det hyppige implementeringsunderskud inden for den offentlige sektor kan tilskrives det, man kalder veto-aktører. Det er de implementerende aktører, front-end aktørerne og markarbejderne, der er de egentlig implementeringsansvarlige, og vælger de at nedlægge veto mod en politisk vision via deres handlinger – eller manglende handlinger – ja, så sker der bare ikke noget.

Markarbejderne handler ikke af ond vilje, eller fordi de som sådan er modstandere af fornyelse og innovation. Tit og ofte udvikler de afværgestrategier for at beskytte sig selv [5]. Markarbejderne agerer i konfliktfyldte farvande. De befinder sig i et konstant krydspres mellem politik, brugerforventninger, professionsfaglighed og knappe ressourcer. Det er dem, der møder borgerne, hver dag i deres arbejde, og dermed er det dem, der er det offentliges ansigt ud ad til. De er det offentlige. Men de handler på vegne af et system, hvis mål og anvisninger ofte hviler på uklare målsætninger, usikker viden og skøn.

På alle niveauer af den offentlige velfærdsproduktion træder disse afværgemekanismer med sikker forudsigelighed i kraft, så snart man søger at skabe ændringer i den måde, opgaver traditionelt løses på. Vil man som leder komme denne adfærd i møde og bruge den som afsæt for innovative processer, er det nødvendigt at inddrage og aktivt involvere alle niveauer af organisationen i processerne. Det gælder om at skabe tryghed omkring rammen og signalere, at man ved at deltage ikke nødvendigvis saver den gren over, man selv sidder på, men måske er med til at skabe en ny og bedre gren.

Et eksempel er en kommune, hvor man er langt fremme med at integrere de lokale idrætsforeninger i den kommunale fritidsordning. I dette tilfælde har det ikke, som man ellers kunne forvente, ført til afskedigelser af det pædagogiske personale. Der er sparet på budgettet, da der nu er andre til at varetage en række aktivitetstilbud, men den besparelse er ført et andet sted hen. Pædagogens rolle har ændret sig i retning af en mere udadvendt understøttende funktion over for de svagere familier, så alle kan begynde at gå til sport.

I sådanne processer er det centralt, at ledelsen skaber tydelige rammer og signalerer, at institutionen ikke er under afvikling, fagpersonalet skal ikke lave mindre eller fyres – men det kan være, der er nogle, der skal lave noget andet, end det de laver i dag. Det, der driver processerne, er visioner frem for skræmmekampagner og brændende platforme.

Ved at inddrage og udfordre de implementeringsansvarlige styrkes de innovative processer, men samtidig må den ansvarlige innovationsleder affinde sig med at miste fodfæste for en stund. Hvis innovation bliver en styret proces, hvor medarbejderne aner, hvor de bliver ledt hen, vil afværgemekanismerne automatisk blive aktiveret. Opstiller man derimod nogle veldefinerede rammer for en målsøgende proces, hvor medarbejderne har reel indflydelse på både proces og resultat, kan man fjerne noget af den utryghed, der normalt fører til veto-reaktioner, men det koster for lederens vedkommende styrbarhed.

Den rationelle aktør [6]
Der hersker en udbredt forventning om, at når det offentlige handler på vegne af os borgere, så udføres disse handlinger af fornuftsstyrede individer, der køligt er i stand til at bevare overblikket i pressede situationer, og som altid vælger det rigtige i forhold til de ønskede resultater.

Den rationelle aktør foretager en vurdering af enhver beslutningssituation fra bunden. Dernæst vægtes en række forskellige løsningsforslag op i mod hinanden, altid på et rationelt og videnskabeligt funderet grundlag. Til sidst snævres mulighederne ind, og den beslutning, der bedst opfylder det mål eller de succeskriterier, der er opstillet for processen, løber af med sejren.

Ideelt set er det også en beslutningsproces, der understøtter en innovativ kultur i enhver offentlig organisation. Praksis befinder sig desværre bare ofte langt fra det teoretiske skønmaleri af den rationelle beslutningstager.

Den oplyste, rationelle beslutning kræver, at fuld information om alle tænkelige handlingsalternativer er tilgængelige. Beslutningen kræver samtidig et overblik over, hvilke omkostninger og gevinster der følger i slipstrømmen på hvert af de identificerede valgmuligheder. Disse to udfordringer perspektiverer den tredje udfordring, som offentlige beslutningstagere altid brydes med, nemlig begrænsede ressourcer: tid, penge, hjerneceller.

Så selv hvis det var teoretisk muligt at skaffe adgang til fuld information og skabe overblik over gevinster og omkostninger, så ville det inden for rammerne af den offentlige sektor aldrig blive prioriteret i en verden af knappe ressourcer. Resultatet er, at alle beslutningstagere er underlagt, hvad man kalder begrænset rationalitet [7].

For en offentlig leder betyder det, at det ikke er muligt at afgøre, hvordan den optimale løsning ser ud, hvorfor det eneste de kan gøre er at søge at optimere beslutningerne ud fra et begrænset beslutningsgrundlag. Målet er ikke en optimal løsning, men en tilfredsstillende løsning.

Når der ikke er adgang til fuld information og en dækkende konsekvensanalyse, vil den rationelle beslutningstager typisk læne sig op ad tre velafprøvede strategier [8]:

• en begrænset erfaringsbaseret sammenligning af få alternativer
• tommelfingerregler – institutionelle, faglige eller personlige
• rutine – hvad plejer vi at gøre i sammenlignelige situationer

Disse strategier er der for så vidt ikke noget i vejen med. Udfordringen er bare, at de ikke virker innoverende, men konserverende.

Forholdet kommer især til udtryk i kommuner, hvor man har lagt en overordnet strategi om, at innovation skal være en del af kulturen, en del af den måde medarbejderne og ledere tænker på! Forventningen, eller forhåbningen, er, at der vokser innovation frem, nedefra og op, når man oppe fra signalerer, at der er frie tøjler inden for fornuftens rammer.

Dermed lægger man også ud til ledere og medarbejdere, at de selv må forholde sig aktivt til, hvad der er fornuftigt, og hvordan disse rammer skal defineres. Det ville de enkelte aktører formentlig også være i stand til, hvis de havde adgang til fuld information om et problemområde, havde overblik over gevinster og omkostninger samt de nødvendige ressourcer til rådighed. Det har de som nævnt ikke.

Så når man beder ledere og medarbejdere om at bevæge sig ud i gråzoner og komme hjem med noget nyt, er der en stor sandsynlighed for, at de tre ovennævnte strategier aktiveres, og resultatet, når det er implementeret, vil passe belejligt ind i de bestående rutiner.

Begrænset rationalitet vil altid betyde, at det kræver en ekstraordinær indsats at tænke og turde afprøve nye rutiner. Hvor smuk tanken end er, må man derfor ikke sætte sin lid til, at radikale innovationer vokser op nedefra.

Dermed ikke sagt at innovation ikke er muligt. Men det bliver tydeligere og tydeligere, at det er en central ledelsesopgave at rammesætte processerne, både for at dække de medarbejdere af, der er involverede i processerne, og for at tilvejebringe den ro og de ressourcer, der er nødvendige, for at kunne være reelt målsøgende og ikke bare række ned i bagkataloget og lave et nyt mix af gammelkendte rutiner.

LÆS OGSÅ: Innovation i ledelse har en pris

Mod Medborgerskabelse
Som det fremgår af ovenstående, har innovation inden for rammerne af den offentlige sektor ikke de bedste vilkår at udfolde sig under. Der er nogle helt basale strukturelle vilkår, der modsiger, at offentligt ansatte altid kan have blikket rettet mod next practice. At tale om innovation som et nyt styringsparadigme giver derfor ikke meget mening, og ej heller at tale om et egentligt innovationssamfund.

Et paradigme, der i sin grundlæggende form søger mod det ukendte, kan aldrig danne grundlag for organiseringen af velfærdsinstitutioner. Innovation er noget, vi gør i afgrænsede projekter. Det højeste, vi kan håbe på, er, at en innovativ tankegang hen ad vejen bliver en del af kulturen på de fleste offentlige arbejdspladser.

Dermed ikke sagt, at det ikke giver mening at tale om innovation inden for rammerne af den offentlige sektor. Det gør det bestemt. Men det giver mere mening at tale om, hvordan man kan skabe en struktur inden for rammerne af det offentlige bureaukrati, der giver plads til blandt andet innovation og innovative medarbejdere.

Pointen her er, at det, at vi overhovedet kan tale om innovation på denne måde og i denne sammenhæng, peger hen mod et andet, større, fænomen, der er på spil i den offentlige sektor, eller i virkeligheden er på spil inden for alle sektorer og imellem sektorerne.

Der er en åbning mod at forstå løsning af velfærdsopgaver på nye måder, hvor man rykker på de traditionelle rollefordelinger. Fællesskabstanken bredes ud, og nye samarbejds- og samskabelseskonstellationer finder vej frem. Én af måderne at arbejde på er ved at køre innovationsprocesser. Men det er blot ét redskab blandt andre. Innovation er ikke målet, men i visse sammenhænge et fornuftigt middel at benytte, givet karakteren af den udfordring, man står over for.

I denne sammenhæng kaldes fænomenet: Medborgerskabelse [9]. Vi er alle medborgere. Vi er også så meget andet: pædagoger, socialrådgivere, ledere, læger, fædre, mødre, fodboldtrænere, etc. Men i medborgerbegrebet ligger en fælleshed, en ramme for samskabelse. Derfor medborgerskabelse. Det kan ses som et paradigme, der åbner for en dialog om, at vi vil hinanden i ligeværdighed. Ikke sådan at forstå, at alle skal have lige indflydelse altid, men der skal være mulighed for indflydelse.

Borgere, virksomheder og organisationer kan eksempelvis medinddrages i policyudvikling eller udformning af budgetter. Der kører allerede i flere kommuner projekter, hvor man arbejder med borgerbudgetter. Det kan også være, at kommunen adresserer et socialt problem i et boligområde ved at stille en pose penge til rådighed, og så er det beboerne selv, der udarbejder projektforslag og stemmer om, hvilket projekt der skal støttes.

Initiativet kan også komme fra borgergrupper eller lokalsamfund selv, der siger: ”Hej, vi har et problem her. Vi vil gerne selv tage hånd om det, men vi kan ikke overskue projektplaner, møder og dagsordener. Kan vi få noget hjælp?” Her støtter og faciliterer kommunen, og eventuelt er der repræsentanter fra den kommunale ledelse med til nogle af møderne for at legitimere processen. Men man blander sig ikke i, hvordan det lokale fællesskab løser opgaven – så længe den holder sig inden for lovens rammer og for eksempel ikke har diskriminerende undertoner [10].

Dette er blot få eksempler. Medborgerskabelse kan antage mange former. Fælles er, at aktører fra de forskellige sektorer træder ud af deres vante roller og påtager sig et medansvar og bidrager med muligheder. Medborgerskabelse bliver dermed bredere end innovation. Det er et paradigme eller et tankesæt, der skaber samspil mellem sektorerne. I fællesskab løser man opgaver i ligeværdighed og på nogle præmisser, der er fælles. Samskabelsen breder merværdien ud på flere bundlinjer.

Der er ingen tvivl om, at Medborgerskabelse udfordrer lederrollen inden for den offentlige sektor. Lederen skal kunne alt det, de skal kunne i dag, plus lidt til. Som leder inden for dette paradigme skal man i høj grad kunne være rammesættende for de forskellige opgaver og undervejs være støttende og faciliterende. Mange ledere og chefer vil skulle vænne sig til at forlade skrivebordet og ud og agere på borgermøder, i foreninger og i projektgrupper. Ud på en bane, der tidligere har været mere politisk, og hvor man kan få noget med hjem, som organisationen kan arbejde ind i.

Lederrollen rækker også ud til medarbejderne. De skal i højere grad end i dag kunne være selvledende inden for de rammer, der stikkes ud. Det kræver også, at medarbejderen tager medansvar for rammesætningen ved at spørge ind og skabe afklaring. Hvis rammen ikke er tydelig – hvis man er i tvivl om, hvor inden for og i forhold til hvad, man er selvledende, vil afværgemekanismerne hurtigt aktiveres. Så samskabelsen starter allerede her mellem leder og medarbejder. Medarbejderen skal også kunne se muligheder i forhold til samskabelse ved inddragelse af borgernes ressourcer og ansvarliggørelse af den enkelte, netværket, lokalsamfundet og andre interessentgrupper.

Innovation, hvad nu?
Innovation inden for rammerne af den offentlige sektor er kommet for at blive. Ingen tvivl om det. Men måske skal vi nedtone vægtningen af innovationsbegrebet, af frygt for, at det helt mister betydning. I innovationsbølgens første fase har der været for meget snak om, at vi skal være innovative, og det skal vi, fordi den offentlige sektor skal være innovativ – og det skal den være, fordi det er godt at være innovativ. Det har været for meget innovation for innovationens egen skyld. En gang i mellem er det måske fornuftigt at udvikle, afvikle eller bevare.

Men innovation er interessant, da dets fremkomst inden for rammerne af den offentlige sektor peger tilbage på et bredere mere interessant fænomen, nemlig en opblomstring af forskellige samskabelsesmuligheder i et felt, der på mange områder ophæver de traditionelle forestillinger om, hvad der er offentlig, hvad der er privat, og hvad der er civilsamfund.

LÆS OGSÅ: Fem veje til at undgå innovation

 

---

 

Noter:

1. Artiklen bygger på data fra dybdegående interview med udviklingsansvarlig i en stor kommune, deltagelse i forskellige udviklingssammenhænge omkring velfærdsinnovation og ny velfærd samt løbende dialoger med ledere og medarbejdere på diplomuddannelserne i Ledelse og Offentlig forvaltning.

2. For en uddybende gennemgang af forholdet mellem politik og forvaltning se: Christensen, Christiansen og Ibsen (2011).

3. Forholdet mellem folketing, regering, administration og befolkningen er indeholdt i begrebet Den Parlamentariske Styringskæde, der blev introduceret af Johan P. Olsen (1978).

4. Bureaukratiet som organisationsform er en grundlæggende model i forståelsen af den offentlige sektor og forvaltning. Modellen som idealtype blev første gang beskrevet af Max Weber i hovedværket: Wirtschaft und Gesellschaft (1922).

5. Lipsky, M. (1980) Street-level Bureaucracy, New York

6. Den rationelle aktør, eller den rationelle beslutningstager, er en integreret del af Webers rationelle beslutningsmodel. Den rationelle aktør genfindes i de økonomisk-inspirerede Rational Choice-teorier og i billedet af the Economic Man.

7. Teorien om begrænset rationalitet blev første gang fremført af den amerikanske politolog Herbert A. Simon i bogen: Administrative behavior (1945).

8. Efter Lindblom, Charles (1968): The Policy Making Proces og Torfing, J. (2011): Samarbejdsdrevet Innovation, Kap. 6.

9. Fænomenet optræder i forskellige gevandter rundt i landets kommuner: kommune 3.0, medborgerskab, aktivt medborgerskab, ny velfærd, etc. Senest har Mandag Morgen i efteråret 2013 lanceret et udviklingsprojekt under titlen: Ny velfærd – Ny ledelse. Her er det de samme temaer, der går igen. I projektgruppen sidder 50 – 60 beslutningstagere fra kommuner, uddannelsesinstitutioner og civilsamfundsorganisationer og diskuterer udfordringer og erfaringer omkring ledelse ind i dette samskabelsesrum.

10. Eksemplerne er generaliseringer af konkrete projekter fra blandt andet Kolding, Holstebro og Hedensted kommuner.