Virker Kvalitetsreformen efter hensigten?

Regeringens stort anlagte Kvalitetsreform, som blev vedtaget, sideløbende med at Strukturreformen blev implementeret, indeholder mange elementer, som berører den decentrale leder. Kvalitetsreformens hensigt var at sikre, at den offentlige sektor leverer service af høj kvalitet. Det skulle ske ved hjælp af blandt andet en ledelsesreform, afbureaukratisering og innovation.

Fokus i Kvalitetsreformen var, som navnet indikerer, at forbedre kvaliteten i de offentlige borgernære institutioner. Borgerne skulle opleve en kompetent offentlig sektor, ressourcerne skulle bruges på det rigtige og på den rigtige måde, og der skulle gøres op med det overflødige bureaukrati og de stigende dokumentationskrav.

Endelig indeholdt reformen et initiativ til en ledelsesreform med overskrifterne ”Kompetente, professionelle og synlige ledere”. Med ledelsesreformen fik alle offentlige institutionsledere ret til, og der blev afsat midler til, en anerkendt lederuddannelse, og målet med ledelsesreformen var også, at offentlige ledere skulle have et klart ledelsesansvar og rum til at lede, og at god ledelse skulle anerkendes og belønnes.

Forhenværende statsminister Anders Fogh Rasmussen var bannerfører for projektet, hvilket skabte stor politisk kraft bag reformen. Derfor er det interessant at undersøge, om intentionerne med Kvalitetsreformen er blevet til virkelighed, både set fra den decentrale leder og kommunaldirektørernes synsvinkel.

Om undersøgelsen
Undersøgelsen ”Den decentrale leder” er gennemført af Syddansk Universitet i samarbejde med Lederne og Kommunaldirektørforeningen. Undersøgelsen følger op på en tilsvarende undersøgelse gennemført i 2004, som var den første store landsdækkende undersøgelse af institutionsledere i de danske kommuner. "Den decentrale leder" er den første af sin art, i og med den på den ene side, via et spørgeskema til kommunaldirektørerne, afdækker de strukturelle og styringsmæssige forhold i kommunerne og på den anden side, via et spørgeskema til institutionslederne, afdækker, hvordan de i lyset heraf opfatter deres ledelsessituation.

Undersøgelsen omfatter svar fra mere end 2.000 decentrale ledere fra i alt 76 af landets 98 kommuner. Endelig omfatter undersøgelsen svar fra kommunaldirektørerne i 75 af de 76 deltagende kommuner om, hvordan de styrer de decentrale ledere.

Undersøgelsen viser, at der blandt de kommunale ledere er en betydelig skepsis over for, om Kvalitetsreformen virker efter hensigten og har skabt bedre rammer for at udvikle servicekvaliteten.

Kvalitetsreformens væsentligste effekt synes at være, at de decentrale ledere har fået kompetencegivende lederuddannelse.

LÆS OGSÅ: Offentlig ledelse i en reformtid

Blev forventningerne til Kvalitetsreformen indfriet?
I undersøgelsen har vi bedt både kommunens øverste ledelse og de decentrale ledere om at vurdere om intentionerne med Kvalitetsreformen i praksis er opfyldt. De forskellige elementer i reformen kræver central styring, men det er i høj grad de decentrale ledere, der skal udmønte reformens intentioner om bedre service, afbureaukratisering og øget fokus på innovation.
I tabel 1 ses institutionsledernes svar, som viser, at institutionslederne er godt på vej, når det handler om at skabe mere innovation i kommunerne. Således er 84 procent af institutionslederne enige eller meget enige i, at de inddrager medarbejderne i innovationsprojekter, og næsten halvdelen inddrager brugerne i innovationsprojekter. Dette er positivt, set i lyset af at kommunernes økonomi strammes til, og der skal findes nye og billigere måder at løse opgaverne på. Her kan et øget fokus på innovation være en del af recepten.

Når det derimod kommer til afbureaukratisering, bedre rammer for at udvikle kvaliteten i servicen og større metodefrihed i forhold til udførelsen af arbejdsopgaverne, er institutionslederne mere skeptiske. Og hele 54 procent af lederne er uenige eller meget uenige i, at Kvalitetsreformen virker efter hensigten. Det må da kaldes en falliterklæring for regeringen, at dens storstilede projekt ikke opleves som en succes blandt de aktører, der i høj grad skal gøre reformens intentioner til virkelighed.

Tabel 1 - Svar fra institutionsledere
Kvalitetsreformen har blandt andet skabt forventning om forbedret service, afbureaukratisering og øget fokus på innovation i kommunerne. Hvordan vil du vurdere nedenstående tiltag fra og med implementeringen af Kvalitetsreformen?

Kilde: Den decentrale leder. Sammentrukket af oprindelig 5-punkts-skala: Meget uenig, uenig, hverken eller, enig, meget enig.

Tabel 2 (nedenfor) viser kommunaldirektørernes svar på spørgsmålene om Kvalitetsreformen, og det fremgår tydeligt, at de er mere positive end institutionslederne i deres vurderinger af, om forventningerne med reformen er indfriet . 56 procent af kommunaldirektørerne er i modsætning til institutionslederne (21 procent) enige eller meget enige i, at der arbejdes systematisk med afbureaukratisering. Og 55 procent vurderer, at Kvalitetsreformen har skabt bedre rammer for at udvikle kvaliteten i servicen. Der er dog en vis enighed at spore blandt de decentrale ledere og topledelsen, når det kommer til arbejdet med innovation. Her er 63 procent af kommunaldirektørerne enige eller meget enige i, at der arbejdes systematisk med innovation for at udvikle kvaliteten af serviceydelser. Der er under 10 procent af kommunaldirektørerne, der er enige eller meget enige i, at Kvalitetsreformen har virket efter hensigten. Til gengæld er 35 procent uenige eller meget uenige, mens det for de decentrale ledere gælder for hele 54 procent.

Det er således tydeligt, at effekterne af Kvalitetsreformen opleves forskelligt i topppen og bunden af det kommunale ledelseshierarki. Yderligere analyser viser, at det især er de decentrale ledere, der er enige eller meget enige i, at topledelsen mangler forståelse for institutionernes problemer, der er mest negative i deres vurdering. Og hvad kan det skyldes? Reformer initieres fra oven, men det er i høj grad de decentrale ledere, der skal føre reformen ud i livet og levere den bedre service til borgerne. Hvis de ikke oplever, at deres rammer til at gøre det er blevet bedre, er det problematisk.

LÆS OGSÅ: Ledelsesrum i den kommunale sektor

Bedre ledelse?
Et centralt element i Kvalitetsreformen var at skabe bedre ledelse i kommunerne. Som det fremgår af tabel 2, er 81 procent af kommunaldirektørerne enige eller meget enige i, at der er afsat flere midler til efteruddannelse af ledere. Det er meget positivt, for det betyder, at ledelse og ledelsesudvikling prioriteres højt i kommunerne. Der blev dog også som nævnt tidligere afsat betydelige midler til dette område.

Tabel 2 - Svar fra kommunaldirektører
Kvalitetsreformen har blandt andet skabt forventninger om forbedret service, afbureaukratisering og øget fokus på innovation i kommunerne. Hvordan vil du vurdere nedenstående tiltag fra og med implementeringen af Kvalitetsreformen?

Kilde: Den decentrale leder. Sammentrukket af oprindelig 5-punkts-skala: Meget uenig, uenig, hverken eller, enig, meget enig.

Tabel 3 viser institutionsledernes efteruddannelsesniveau i daginstitutioner, skoler og plejecentre. Når man ser på, hvilke konkrete uddannelsesaktiviteter de decentrale ledere er i gang med eller har afsluttet, er der sket et markant boom efter Kvalitetsreformens indførelse. Siden undersøgelsen fra 2004, er den væsentligste forskel med hensyn til lederuddannelse, at diplom¬uddannel¬serne har fået stærkt øget udbredelse. I 2004 havde kun 17 procent af skolelederne en diplom- eller masteruddannelse mod 22 procent af daginstitutionslederne og 44 procent af plejecenterlederne. Det ses af tabel 3, at der i 2010 er sket mere end en tredobling af andelen af skoleledere med diplom- eller masteruddannelse, en fordobling blandt daginstitutionslederne og knap 50 procent tilvækst blandt plejecenterlederne. Den voldsomme vækst i andelen med diplomuddannelse synes at hænge sammen med aftalerne om Kvalitetsreformen. Lederuddannelse er således kommet på dagsordenen i forbindelse med Kvalitetsreformen. Hvilket er positivt. Ledelsen skal være kompetent, veluddannet og have et råderum. Det er blandt de væsentligste forudsætninger for, om borgerne får den gode service, som de har krav på, og om de offentlige arbejdspladser fungerer. Alt i alt synes Kvalitetsreformen at have bidraget med lederuddannelse, men ikke derudover at have påvirket rammerne om institutionsledernes adfærd væsentligt.

Tabel 3. Efteruddannelsesniveau blandt institutionsledere

Kilde: Den decentrale leder

Note: Institutionsledernes lederuddannelse er prioriteret efter uddannelsesniveauet. Tabellen angiver dermed, hvor mange ledere der har angivet de tre kategorier som deres højeste efteruddannelse.

Konklusion
Når under 10 procent af både de decentrale ledere og kommunaldirektørerne er enige eller meget enige i, at Kvalitetsreformen virker efter hensigten, kan man ikke kalde regeringens storstilede projekt for en succes. De forskellige elementer i reformen vurderes dog mere positivt af kommunernes topledelse end af de decentrale ledere. Det kan skyldes, at det i høj grad er de decentrale ledere, der oplever de stigende krav om dokumentation og derfor ikke ser nogen mulighed for at afbureaukratisere og udvikle servicekvaliteten. For at de kommunale ledere kan levere bedre service til borgerne, er det bydende nødvendigt, at de har de rette rammer og oplever, at deres ledelsesrum gør det muligt, og det tyder det ikke på, at Kvalitetsreformen har skabt.

LÆS OGSÅ: Genopfind det offentlige lederskab

Litteratur

Kommunalreformen kort fortalt, Indenrigs- og sundhedsministeriet 2005

Bedre velfærd og større arbejdsglæde, Regeringen 2007

Ledelse af dagtilbud under forandring – en undersøgelse af ledelsesstruktur og lederfaglighed på daginstitutionsområdet, Væksthus for Ledelse 2007

Den decentrale leder – En undersøgelse af vilkårene for ledelse i kommunernes decentrale serviceinstitutioner, Kurt Klaudi Klausen, Johannes Michelsen & Dan Michael Nielsen 2011