Fra kodeks til praksis

I foråret 2007 gennemførte denne artikels forfatter og chefkonsulent Christian Fredsø Jensen en undersøgelse i fem kommuner, en region og et departement for at finde ud af, hvordan ”Kodeks for god offentlig topledelse” var blevet implementeret. Vi var interesserede i at finde ud af, om kodeks havde fungeret som støtte og retningspil, når man skulle stå i spidsen for de store forandringer som eksempelvis kommunal-, politi- og domstolsreformerne.

Det viste sig imidlertid vanskeligt at finde deltagere til undersøgelsen. Begrundelsen for ikke at deltage var ikke manglende tid, men at ingen var kommet særlig langt med at bruge kodeks. Det undrede os, da KL (Kommunernes Landsforening) et par måneder, inden vi gik i gang med vores kvalitative undersøgelse, havde gennemført en spørgeskemaundersøgelse, der angav, at over halvdelen af kommunerne var langt i deres bestræbelse om at implementere kodeks. Det lykkedes dog at få lov til at interviewe direktøren og direktionen i fem kommuner, et departement og en region for at høre, hvordan man havde brugt kodeks. Undersøgelsen kan følges på www.annemettedigmann.dk og www.midtlab.dk.

Hvorfor kodeks?
Siden ”Kodeks for god offentlig topledelse” så dagens lys i 2005, er der udarbejdet og udgivet mange forskellige kodekser for forskellige målgrupper. I Morsø Kommune er man gået længst med kodeks for god politisk ledelse, for god institutionsledelse og godt medarbejderskab. Væksthus for ledelse har udarbejdet et kodeks for god institutions- og afdelingsledelse, og DEA nedsatte i 2007 en tænketank, der er på vej med et kodeks for god mellemledelse i både den private og den offentlige sektor. De mange kodekser er et forsøg på dels at sætte ledelse på dagsordenen, dels at udtrykke, at nogle former for ledelse er bedre end andre.

Hvad er denne tendens til at udtrykke sig i normative anbefalinger udtryk for?

• Er det en metode til at finde en retning i en turbulent tid?
• Er det en måde, hvorpå man ønsker at disciplinere de offentlige (top)ledere til at gentænke statens interne og eksterne grænser, ledelsespositioner og ledelsesrelationer? Og hvem er i givet fald så man?
• Er det udtryk for, at styring efter værdier vinder frem?
• Eller er det noget helt andet, der er på spil?

Vores hovedinteresse med undersøgelsen har været at kortlægge, hvordan kodeks er blevet omsat til handling i de offentlige virksomheder, og hvilket mulighedsfelt for ledelserum, lederskab og ledelsesrelationer som lederne oplever ved at skulle tolke og handle i forhold til kodeks. Et af undertemaerne var i den forbindelse at afdække, om topchefens involvering har afspejlet sig i implementeringen af kodeks og i givet fald – hvordan?

Det første kodeks
Finansministeriet, Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen igangsatte i 2003 et stort anlagt projekt, der inddrog mange offentlige topchefer og både nationale og internationale forskere. Målet var at udarbejde en kanon for god ledelse på topchefniveau. Kodeks henvender sig således til departement- og styrelseschefer og kommunal- og regionsdirektører. En eksklusiv gruppe på et par hundrede mennesker i Danmark.

Kodeks blev offentliggjort med tale af statsministeren i maj 2005, og herefter skulle det ud at virke. I forhold til de mange reformer, som både den kommunale og statslige sektor stod over for, var det perfekt timet, idet især perioder med mange forandringer kræver en særlig ledelsesindsats. Kodeks satte netop dén dagsorden: at topledelsen har et særligt ansvar for, at reformerne når de opstillede mål.

Tre måder at bruge kodeks på
I vores undersøgelse har vi identificeret tre forskellige tilgange til at arbejde med kodeks. Fælles for dem er, at kodeks har givet mening i den lokale kontekst. Der er således ingen, der har taget kodeks til sig, fordi de følte sig forpligtet til det, eller fordi det var/er en trend i tiden.

Vi har iagttaget, at topchefernes forhistorie i relation til kodeks er forskellig. Vi kategoriserer dem i tre grupper:

1. Fadderne: De topchefer, der har været dybt involveret i udarbejdelsen af kodeks
2. Topchefer, der har deltaget i flere af kodeks-arrangementerne undervejs
3. Topledere, der efter offentliggørelsen er blevet præsenteret for kodeks

Det kan ikke undre, at graden af toplederens ejerskab har betydning for, hvordan kodeks er blevet implementeret af lederen i hans egen organisation. Hvordan? - det beskriver jeg i det følgende.

1. Fadderne
Blandt de adspurgte informanter brænder de dybt involverede for kodeks! Ingen af de to såkaldte faddere, vi har interviewet, repræsenterer det kommunale niveau, men kommer fra et departement og en region.

Begge har de været stærkt engagerede i udarbejdelsen af kodeks og er nu lige så optaget af at få det til at "virke". De anvender kodeks på forskellige måder: enten ved at supplere og forny værdierne i en eksisterende organisation eller ved at bistå i dannelsen af en ny organisation. Det gør en forskel, om man kommer til en eksisterende organisation og gerne vil implementere kodeks, eller om kodeks skal implementeres i en helt ny organisation med en forandret dagsorden. I det ene tilfælde drejer det sig om at justere et eksisterende ledelsesgrundlag i et departement. I regionen skal organisationens måde at være i verden på forvandles. Det første er tilsyneladende lettere end det andet! Men i begge tilfælde har kodeks skullet oversættes til de lokale forhold og til den lokale organisation.

Det går igen, at hverken regionen eller ministeriet har overtaget kodeks direkte, men i stedet har benyttet det til inspiration eller til fornyelse. I ministeriet har det været lettere at inddrage afdelings- og kontorcheferne i arbejdet, end det i regionen har været at gøre især de ledende læger interesserede. Sidstnævnte har haft vanskeligt ved at se meningen med et kodeks, der repræsenterer et meta-niveau, som lægerne ikke fandt relevant.

Regionen
For undersøgelsens regionsdirektør gjorde det stort indtryk, at sidste del af processen med at få kodeks færdigt foregik samtidig med, at kampen om opgaverne i forbindelse med kommunalreformen var på sit højeste. Derfor fik anbefaling nummer fire om en sammenhængende offentlig sektor (på ny) en helt særlig betydning. Det bliver en vigtig anbefaling, som regionsdirektøren forsøger at praktisere, i og med at han står i spidsen for det mentale statusskifte fra magtfuld kommunal myndighed til det, han kalder en ydmyg decentral statsforvaltning – nemlig de nye regioner.

Regionsdirektøren vurderer, at kodeks kommer lige tilpas; på et tidspunkt, hvor der er et behov for et normativt værdisammenhold, fordi så meget andet er i opløsning. Kodeks kan blive det fundament, der kan holde sammen på den offentlige sektor som andet end et postulat. Det er en metode til – værdimæssigt – at holde sammen på sektoren efter det voldsomme opbrud, som reformen er udtryk for. Regionsdirektøren mener således, at kodeks på den ene side kan være det kit, der kan holde sammen på den offentlige sektor efter kampen om magt og opgaver. Modstanden fra cheflægerne betyder dog, at man vælger at udarbejde regionens eget værdigrundlag. Det er sikkert klogt i en ny organisation at begynde forfra, selv om det kan virke som ressourcespild. Direktøren har jo selv brugt lang tid på at få kodeks ind under huden, idet han selv har været med til at skabe det. Samme procedure må anvendes over for næste ledelsesniveau. Det, man selv har kreeret og forstår meningen med og betydningen af, har langt større mulighed for at slå igennem i praksis end det kodeks, som andre har udarbejdet.

Departementet
Departementschefen har ligeledes været med i hele udviklingsfasen og påtager sig efterfølgende opgaven som tovholder i det efterfølgende implementeringsnetværk. Det er vigtigt for ham, at kodeks operationaliseres; at ordene bliver til virkelighed. Han synes, at det har været spændende med samarbejdet på tværs i den offentlige sektor, idet der er skabt et netværk, der både er båret af personkendskab og et fælles værdisæt som modvægt til de fordomme, der også hersker på tværs af de tre niveauer.

Departementschefens stærke ejerskab får betydning for implementeringen af kodeks, idet han blev ansat samtidig med offentliggørelsen af kodeks. Efter at have sonderet, hvad det var for en organisation, han var kommet til, vurderer han, hvor kodeks kunne supplere:

Resultatet af min sondering var, at den faglige kvalitet, 0-fejlskulturen og et fokus på resultater var i højsædet. Det er også fremragende. Udsynet, det kreative og kommunikative var ikke så højt repræsenteret i ledelsesarbejdet.

Departementschefen vælger at præsentere kodeks for de tre ledelsesniveauer, der er i departementet, og spørge, om det ikke kan inspirere til en udbygning af det eksisterende ledelsesgrundlag med det, han syntes manglede. Implementeringen fandt sted ved, at departementschefen taler om kodeks på de månedlige møder. En afdelingschef siger, at kodeks kom sammen med departementschefen: ”Det var to dele af samme pakke.”

Departementschefen benytter sig af kodeks til at ændre en mere indadvendt og lukket tilgang i ministeriet til en proaktiv og kommunikerende attitude over for offentligheden. Kodeks kan således bruges til at ændre en kultur, men det kræver ”krop” og historiefortælling. Man skal kaste sin energi ind i projektet, hvis det skal lykkes. Inspireret af kodeks har en arbejdsgruppe i departementet revideret ledelsesværdierne, således at de traditionelle ministerielle kerneværdier er blevet suppleret med begreber som åbenhed, udsyn og kreativitet. Kodeks er blevet oversat til ministeriets kontekst. Næste fase er at implementere værdierne. Det sker ved, at departementschefen dels kontinuerligt spørger til, hvordan det går; dels at kodeks-emner er blevet indarbejdet i resultatmålene og ledermålingerne. Medarbejderne skal blandt andet svare på, om deres chef er god til at tænke strategisk, kommunikere og kan inddrage ny viden.

2. Direktører der deltog undervejs
De to direktører kommer fra fusionerede kommuner, og de har begge været inddraget undervejs i kodeksarbejdet. I begge tilfælde er der tale om to kommuner, der fusioneres til en ny organisation. Den ene sammenlægning har været særdeles vanskelig, og kommunaldirektøren har netop fået en topchefstilling i en anden kommune.

Fusioner trækker tænder ud – også selv om fusionen er fredelig, og selv om man har forsøgt at forberede sig strategisk. I begge kommuner er kodeks-arbejdet gået i stå, fordi der ikke har været kræfter til at arbejde på meta-plan, samtidig med at driften og harmoniseringen skulle på plads.

Det virker dog bedre at introducere kodeks som en neutral instans i den kommune, hvor der ikke er kamp på dagsordenen. Når der er magtkampe, kan ingen af parterne inddrage kodeks som et fælles tredje, uden at det vil blive tolket som en metode til at bemægtige sig dagsordenen.

Vores forventning er, at kodeks har en chance i den ene kommune, mens det er tvivlsomt i den anden kommune – også fordi et lederskifte er på vej.

3. Kodeks kom udefra
I tre kommuner blev kommunaldirektørerne præsenteret for kodeks, da det var færdigt, og alt efter hvilken situation, de har befundet sig i, er kodeks blevet introduceret og anvendt forskelligt.

Når kodeks rammer ind i et aktuelt behov i kommunen eller hos kommunaldirektøren, får det liv og betydning. Det kan benyttes til at få værdierne sat i fokus i en turbulent tid og gøre det legitimt at få vigtige spørgsmål – så som forholdet mellem den politiske og administrative ledelse – på dagsordenen. Samtidig kan kodeks benyttes til at få gang i en fastlåst proces eller sætte spørgsmålstegn ved fastlåste meninger om de andre. I to af kommunerne er arbejdet med implementeringen af ledelsesgrundlaget gået midlertidigt i stå på grund af fusionstravlheden.

En af direktørerne har en ganske pragmatisk tilgang, mens kodeks for de to øvrige får afgørende betydning for at komme helskindet ud af vanskelige processer – især i relation til det politiske niveau.

I en kommune var man godt i gang med at formulere et nyt ledelsesgrundlag på baggrund af de tidligere kommuners værdisystemer; men så kom kodeks, og de fik den tanke, at hvis kodeks var den nye trend, så kunne de lige så godt tage udgangspunkt heri. Samtidig fik de et neutralt udgangspunkt at forholde sig til. På den måde er der blevet arbejdet med ejerskab og at gøre kodeks lokalt. Kommunaldirektøren deltager i implementeringsnetværket, men synes, det er ærgerligt, at der er så meget fokus på topledelsen, da kodeks er sund fornuft for alle ledere. Kodeks henvender sig til topledere, og det er for eksklusivt. Han ser hellere, at der anlægges et bredere fokus, og at alle lederniveauer inddrages.

I de to øvrige kommuner er kodeks kommet som dét tilbud, man netop havde behov for på det tidspunkt, hvor det blev udgivet. Den ene kommunaldirektør var ikke specielt imponeret af kodeks. Han var i en anden stilling, da kodeks blev udgivet, men en problemstilling med en konkret politiker gjorde, at den første anbefaling fik liv og blev konkret handlingsanvisende:

"Det var en stor lettelse at sige, at han skulle gøre sit job, ligesom jeg gør mit. Med udgangspunkt i kodeks kunne jeg med meget større vægt, skarphed og autoritet sige: Vi er enige om dette, ikke?"

Den tekst, der virkede banal i sit udgangspunkt, kunne anvendes i det virkelige liv som hjælpeværktøj til at træffe vigtige valg. Den oplevelse gjorde, at han tog kodeks med til den nye kommune, hvor de skulle i gang med at udforme deres ledelsesgrundlag.

Den anden kommunaldirektør har store visioner for den kommune, han er ansat til at stå i spidsen af. Da kodeks udgives, er det lige vand på hans mølle. Hans største udfordring er at få politikerne med, idet der i kommunen var tradition for at have mistillid til den administrative ledelse. Derfor vælger han at bruge inspirationen fra kodeks til at få lavet et politisk kodeks, som kommunalbestyrelsen selv udarbejder. Da det politiske kodeks er på plads, udarbejdes en Vision 2010 for kommunen. Dette følges op med et kodeks for god institutionsledelse og for godt medarbejderskab. Dette er sket, samtidig med at en ny administrativ struktur er blevet indført, og ledelsen har været på kursus; så der har været ”gang i den” på alle områder.

De mange kodekser anvendes til at få de forskellige tiltag til at hænge sammen. Vi er ikke stødt på andre kommuner, der har forsøgt sig med et kodeks for politisk ledelse, og som desuden insisterer på, at politikerne efter hvert møde evaluerer, om de gør det, de siger, de vil gøre. Det er et åbent spørgsmål, om kodeks kan anvendes til at disciplinere det politiske niveau. Det bliver spændende at følge udviklingen, men helt let er det ikke. En af de øvrige direktører fortæller, at det er lettere for de nye politikere at vænne sig til de nye vilkår, end det er for de gamle.

Hvad betyder fadderskabet?
Vi har interviewet syv topledere, og der er markant forskel på, om man har været med i udarbejdelsen af kodeks, eller om man er blevet præsenteret for det færdige arbejde.

De to faddere brænder for kodeks. De har brugt en del tid og kræfter over en toårig periode på at formulere ikke bare de ni anbefalinger, men også de øvrige tekster. De har kodeks helt inden under huden. De kommer begge udefra – den ene til en ny region og den anden til et ministerium – og ingen af dem er i tvivl om, at kodeks skal have betydning i deres nye organisation. De har som topledere magt til at sætte det igennem. Giver det et problem for implementeringen? Tilsyneladende ikke. De forstår begge at tilpasse deres kodeks-betagethed til den organisation, som de er ledere for.

Der er ikke den store forskel på brugen af kodeks hos de kommunaldirektører, der var involveret undervejs i arbejdet, og de, der modtog hæftet efterfølgende. Den afgørende forskel har været, om der har været magtkampe og konflikter i forbindelse med fusionen. Men forskellen har i højere grad drejet sig om, hvor let eller vanskeligt fusionsprocessen er forløbet, end om, hvorvidt kodeks har kunnet tilføre mere værdi til fusionsprocessen. I alle fem kommuner har kodeks kunnet bruges som det neutrale – normative og autoritative - bidrag, man har kunnet anvende til at lade sig inspirere af eller som kvalitetstjek af eget arbejde med et ledelsesgrundlag.

Kodeks har begrænset betydning
Vi har ikke fundet tegn på, at kodeks har haft den store betydning for den praktiske ledelsesudøvelse. Kodeks har primært været benyttet i forbindelse med udarbejdelsen af de lokale ledelsesgrundlag.

Efter ”Kodeks for god offentlig topledelse” så dagen lys, er der som nævnt udarbejdet mange andre, og det forlyder desuden, at der er et kodeks for god politisk ledelse på vej.

Hvis ressourceindsatsen skal give effekt på den praktiske ledelsesudøvelse, er det nødvendigt at indtænke implementeringen i forbindelse med selve udarbejdelsen af kodeks.

Der er ingen tvivl om, at der er behov for at udvikle ledelsespraksis i Danmark. De mange kodeks er med til at sætte fokus på nødvendigheden. Men det er ikke nok med ord – vi skal også tage fat i at udvikle de konkrete ledelseshandlinger. Det må være en fælles udfordring for uddannelsesudbyderne og arbejdsgiverorganisationerne – i samarbejde med lederne – at medvirke til, at det sker.

Kort om undersøgelsen
Annemette Digmanns og chefkonsulent Christian Fredsøs undersøgelse af implementeringen af ”Kodeks for god offentlig ledelse" består af en række kvalitative interview med repræsentanter fra to ledelsesniveauer i syv organisationer. Interviewene har en varighed af halvanden til to timer og er suppleret med skriftligt materiale fra de deltagende organisationer. Den efterfølgende analyse har afdækket en række temaer, hvoraf kun et enkelt indgår i artiklen.

Læs mere på www.annemettedigmann.dk og www.midtlab.dk.