Opgiv tanken om den suveræne offentlige leder

Under stærk inspiration af New Public Management (NPM) er der, her som i mange andre vestlige lande, gennemført en omfattende omstilling af staten, sat i gang af kontinuerlige moderniseringsprogrammer og omsat i stribevis af omstillingsprojekter, økonomiske styringssystemer og managementværktøjer. Fra departementer til daginstitutioner satses der på omstilling og ledelsesudvikling.

Konsekvensen er en restrukturering af staten, som rækker videre end ren og skær effektivisering. Det er hovedpointen i bogen »Offentlig Ledelse i Man-agementstaten« (Samfundslitteratur 2004).

Ikke mindst med det aktuelle moderniseringsprogram, Velfærd og Valgfrihed, og den aktuelle strukturreforms styringsfokus sættes der spørgsmålstegn ved de forestillinger, strukturer og styreformer, som tidligere har præget offentlig forvaltning. Nu skal der for alvor gøres op med »den knopskudte, regeltilsandede og bureaukratiske velfærdsstat«.

Den nødvendige medicin er udpeget til at være organisations-, finansierings- og ledelsesformer, hentet fra det private erhvervsliv, såsom øget markedskonkurrence, kontrakter, frit valg, servicedeklarationer, resultatmål, udlicitering, Ny Løn og stribevis af HRM-værktøjer og endelig management og ledelsesudvikling i sig selv.

Fælles for de mange styringsværktøjer og ledelsesteknologier er det, at de sætter ledelse på dagsordenen. Ud med hierarkiets institutioner og loyale undersåtter og ind med den selvprogrammerende organisation og den selvledende medarbejder. Der skal udøves strategisk ledelse på alle niveauer.

Er der så efterhånden forskel på offentlig og privat ledelse? Hvilke konsekvenser har de mange reformtiltag for den offentlige sektors indre og ydre grænser og for forholdet mellem stat og marked? Er professionelt lederskab i det offentlige overhovedet muligt, og hvor langt rækker det i givet fald?

Min pointe er, at svaret ikke skal søges i en blind overføring af managementkoncepter fra det private. Offentlig ledelse handler ikke om enten-eller.

Frem for på forhånd at definere ledelsesrummet ved enten position, bundlinje eller person må vi forholde os åbent til, hvad det rent faktisk er for et ledelsesrum, der er skabt for professionelt lederskab i det offentlige. Og det gør vi bedst med en konstruktivistisk tilgang, dvs. en tilgang, der stiller skarpt på de institutionelle konsekvenser – den meningsfuldhed og den socialitet, som skabes og gør det muligt at handle fornuftigt som leder i den aktuelle man-agementstat.

Ledelsen spredes ud
Hvad kendetegner så den aktuelle managementstat?
Ja, umiddelbart kunne det se ud, som om forskellen mellem ledelse i det private og i det offentlige synes ophævet. Den økonomiske logik og hotte man-agementkoncepter har nærmest sejret sig ihjel i den offentlige sektor. Alt skal måles og vejes i økonomiske termer, og forandringer skal skabes gennem incitamenter og gensidige aftaler frem for ved central lovgivning og instruktion.

Kontraktstyringsmodeller følges op af centrale standarder og kvalitetskrav, men effektivisering og udvikling skal skabes i den enkelte driftsenhed. Samtidig er markedsdannelse sat allerøverst på den politiske dagsorden. Servicelov og udliciteringskrav er blevet fulgt op af udbudspolitikker, udfordringsret og partnerskabsmodeller. Vi befinder os i den markedsgjorte velfærdsstat.

Pointen er imidlertid, at der langtfra er tale om en tilbagerulning af staten til fordel for markedet – som det fremhæves i meget managementlitteratur – men snarere at det er en udrulning af staten og dens beslutningslogik, der finder sted.

Ledelsen er blevet spredt ud. Offentlige organisationer søges selvstændiggjort – økonomisk, strategisk og ledelsesmæssigt – samtidig med at der etableres stadig flere hybrider mellem offentlig og privat politik og økonomi. Der tegnes nye selvprogrammerende enheder, skabes nye styringsrelationer og udvikles nye ledelsesidentiteter.

Ledelse er blevet en kontinuerlig og lokal udfordring i form af selvomstilling og selvledelse, om det så gælder departementet, styrelsen, regionen, partnerskabet, sygehuskoncernen, skolen, teamet eller den enkelte medarbejder.

Public governance
Når vi i dag er stærkt optaget af at udvikle et kodeks for public governance, kan det således forstås som en symbolsk og social effekt af tyve års modernisering og reformering af den offentlige sektor. Ledelse ses som tidens løsen.

Netop ledelsens beslutningsdygtighed og fremsyn – »freedom to manage« – har været i fokus i moderniseringspolitiske programmer og har dermed skabt grundlag for hele restruktureringen af staten selv. Stadig flere træffer ledelsesbeslutninger ved at påtage sig nye ledelseskoncepter og ditto værktøjer. Det er altså ikke bare et spørgsmål om, at der flyttes kompetence fra et niveau til et andet, men derimod at selve hierarkiet og statens enhed udfordres.

Den hierarkiske stat, kendetegnet af politisk fastsatte mål og over/underordnelsesforhold, transformeres med managementstaten til en langt mere kompleks orden, hvor politik og ledelse bliver grænseoverskridende fænomener, der må forstås i et governance- frem for et government-perspektiv.
På et overordnet plan kan man sige, at staten og forvaltningen gentegnes i billedet af det polycentriske samfund. Frem for et centrum og en klar rangordning bliver der mange (poly)centre, hvorfra der selvstændigt kan træffes beslutning.

Det er ikke længere givet, at de politisk valgte udgør det naturlige centrum for organisering og strategidannelse, eller at politikerne og de fagprofessionelle er selvskrevne til at definere kvalitet og resultat i de offentlige velfærdsydelser. De har fået stærk konkurrence af professionel ledelse på alle planer, men også af brugere, private partnere, vidensnetværk mv.
Vi forventer et lederskab og et frugtbart samspil mellem politik og produktion, uden at vi klart kan definere roller og ansvar.

Initiativet kan komme mange steder fra, og koordination sker gennem komplekse netværk af politiske aktører og professionelle ledere.

Ledelse af offentlige organisationer såvel som medarbejderes (brugeres og andres) selvledelse bliver hermed et (ikke formaliseret) led i samfundspolitiske beslutningsprocesser. Skal vi indfange disse komplekse ledelsesprocesser, må vi opgive tanken om government forstået som en entydigt centralt styret og hierarkisk opbygget enhedsstat. Vi må i stedet anlægge et konstruktivistisk blik og spørge til de samfundsmæssige betingelser for public govern-ance forstået som den »samstyring«, der skabes gennem samspil på mange niveauer.

Et konstruktivistisk blik
Dette perspektiv på offentlig ledelse ligger milevidt fra en blind og ukritisk overførsel af erhvervsøkonomiens ledelsesdiscipliner til den offentlige sektor. Blikket må i stedet rettes mod det konstitutive, altså det skabende og muliggørende ved (ledelses)politik, værktøjer og praksis. Det handler om at komme bag om de ledelsesforestillinger, ledelsesteknologier og beslutningskommunikationer, der tilsammen tegner betingelserne for offentlig ledelse i disse år.

Frem for at anvende governance-begrebet foreskrivende, som det er sket i internationale organisationer og i erhvervslivet (jf. good governance, corporate governance), skal det derfor anvendes som et fortolkningsperspektiv i forhold til velfærdsstatens udvikling og transformation.

Med det udgangspunkt bliver det muligt at forholde sig åbent til, hvad offentlig ledelse er, og hvad der overhovedet kan menes med det »at lede« under de særlige institutionelle betingelser, der gælder i det aktuelle moderniseringsregime 1).

Et sådant konstruktivistisk blik på offentlig ledelse betyder, at vi ikke kan læne os op ad hverken en klassisk politologisk tradition og se ledelse som et spørgsmål om repræsentation, magtdeling og statslig suverænitet (government) eller en erhvervsøkonomisk tradition som foreslået i managementlitteraturen, hvor ledelse ofte reduceres til et spørgsmål om excellencemodeller og »best practice« ud fra et performanceperspektiv, altså en bundlinjetænkning.

Frem for en sådan forudfattet teori om, hvad ledelse er eller bør være, må ledelse forstås lokalt og i sin konkrete institutionelle kontekst. Ledelse kan ikke afgrænses til en bestemt formel position eller identificeres ved en forud given suveræn person (lederen), men derimod ved en bestemt funktion, nemlig den at træffe kollektivt bindende beslutninger for en given enhed eller helhed, hvad enten det sker i en direktion, en chefgruppe, en afdeling, et netværk, en virksomhed, et team eller af enkelte medarbejdere.

En differentieret managementstat
Pointen er, at den aktuelle managementstat skabes og praktiseres lokalt og i mange forskellige former. Der er ikke tale om en stat i forfatningsretlig forstand, fastlagt i en konstitutionel retsorden og nedskrevet i generelle retsforskrifter. Der er i stedet tale om en stat kendetegnet af flere ustabile enhedsdannelser såsom koncernen, virksomheden, teamet, partnerskabet eller den selvbestaltede serviceleverandør, der formelt set ikke ejer plads i den demokratiske konstitution. Samtidig er der tale om mange lag af styringslogikker og mængder af ledelsesteknologier, som hver tilbyder forskellige ledelsesidentiteter og former for ledelse.

Konsekvensen er kontinuerlige konstitutionskampe om definition og afgrænsning af, hvilke enheder der skal ledes ud fra, hvem der skal gøres til ledelsessubjekter, og ikke mindst hvad der skal være genstand for ledelse.

Vi må opgive tanken om den suveræne leder – der bare skal »klædes på« og have de rette værktøjer i hånden – og i stedet fokusere på, hvad værktøjerne gør ved det at lede.

Værktøjerne er derimod afgørende for, hvilke ledelsesidentiteter, enheder og ledelsesformer der udvikles.

Frem for at søge efter den optimale organisationsform, den mest effektive styringslogik eller den rette sammensætning af ledelsesværkøjer kommer ledelse i høj grad til at handle om afvejning og sammenstød mellem forskellige styringslogikker, hensyn og relevante omverdener. Derfor bliver den helt afgørende ledelsesudfordring:

Hvordan der skabes et legitimt ledelsesrum for at træffe kollektivt bindende beslutninger på helhedens vegne, hvordan lede og beslutte i spændingen mellem de mange logikker og hensyn, og endelig hvordan lede andre, der allerede leder sig selv?

Trods strukturreformens mål om stordrift og strukturrationalisering er det dominerende billede altså variationen, spændingerne og paradokserne i de mange styringslogikker og konkurrerende ledelsesidentiteter.

En variation, der kommer til syne netop som konsekvens af de mange forsøg på at genskabe helhed og enhed i den stadig mere differentierede stat, hvis indre og ydre grænser nedbrydes med henblik på internt at skabe økonomisk effektivitet, faglig bæredygtighed og stabilitet og eksternt at skabe dynamiske velfærdsmarkeder, stærke partnerskaber og tilpasning til internationale og globale standarder.

Et politisk kampfelt
Hvad der på overfladen ligner en kappestrid om at formulere de mest moderne koncepter eller overføre de mest effektive ledelsesteknologier fra det private, er i mit blik en politisk kamp om skabelse af fremtidige ledelsesbetingelser.

Lige under managementbølgens afpolitisering og teknificering foregår der en »konstitutionskamp« om ledelsesrummet og om selve begrebet offentlig ledelse. Vi kan nemlig ikke vælge ledelseskoncepter og ditto teknologier uden at sætte en række grundværdier på spil. Værdier om, hvad velfærd er, hvad organisation og individ er, men også hvad stat er.

Den uskyldige rationalisering har umærkeligt ændret statens form og grænser. Staten er åbnet opad mod det transnationale og internationale, udad mod det private (udlicitering, kontrakter og partnerskaber) og indad i serier af selvstændige beslutningsenheder.

Noget af det, der hed politik i går, hedder strategisk ledelse i dag, men hvor grænsen går, er åben for spil, forhandling og initiativ. Hvordan rummet for professionelt lederskab skabes, og hvor langt det rækker, er dermed et »lokalt« spørgsmål. Samlet set viser ledelsesrummet sig dog ved det stærkt forøgede medansvar, som ledelse på alle niveauer pådrager sig – formelt, fagligt og personligt.

Tre spor
Lad mig afslutningsvis pege på tre synlige spor:

1. Ledelse er blevet allestedsnærværende og svær at kontrollere. Alt og alle skal ledes: forvaltninger, opgaver, organisationer, ledelsessystemer, projekter og mennesker – samtidig med at de skal lede sig selv.
   Ledelse foregår i stigende grad via gensidighedsrelationer frem for over/underordnelsesrelationer. Tænk blot på resultatkontrakter, partnerskaber eller medarbejderudviklingssamtaler. Hvem eller hvad der egentlig udgør det overordnede lederskab, virker derfor ofte uigennemsigtigt.
   Et sådant lederskab vil ofte først kunne konstateres efterfølgende, ved at en horisont pludselig tegner sig, eller ved at en bestemt forgrening af netværk og koblinger bliver synlig.
2. Ledelse er blevet til selvskabt ledelse. Når ledelse er allestedsnærværende og ikke reduceret til en bestemt formel position i organisationen, bliver ledelsespositioner noget, der kontinuerligt må skabes.
   Det gælder fra topledelse over netværk til den enkelte medarbejder. Ledelsespositioner, der ikke er givet på forhånd. De må tilkæmpes gennem initiativ, beslutningsdygtighed og kommunikationsevne. Mekanismerne og forudsætningerne er stærkt kontekstafhængige. Tænk blot på et departement, et værksted og en børnehave.
3. Ledelse er blevet strategisk kommunikation. Når man ikke kan læne sig op ad formelle positioner, rangordnede værdier og entydige kommandocentraler, men tværtimod hele tiden må vinde positioner, afstemme forventninger og afveje hensyn og rationaler, så kommer ledelse i høj grad til at handle om strategisk kommunikation.
   Ledelse må ses i kommunikationsperspektiv, hvor det handler om hele tiden at skabe mening og horisont for helheden, dokumentere beslutningsgrundlag og samtidig kunne oversætte og »hacke« sig ind på andre kommunikatører, videnssystemer og positioner. Tænk blot på skolelederens virkelighed set i forhold til fx bogholderens, politikerens og den private leverandørs.

Magt over/magt til
Hvad er da konsekvensen af de tre træk for det ledelsesbegreb, der tegner sig i det offentlige?

Umiddelbart er det vel ret åbent og kontekstafhængigt. Alligevel er der en rød tråd i fortællingen ovenfor. Du er ikke længere leder ved blot at have »magt over«, dvs. formel beslutningsautoritet, og retsgrundlaget i orden, som vi kender det fra den hierarkiske stat.

I dag er du kun leder, hvis du har »magt til« at skabe et legitimt rum for bindende beslutninger. Og den binding viser sig altid først efterfølgende. Kan ledelsen skabe horisonter, strategier og beslutningspræmisser, som organisationen, netværket eller medarbejdere kan og vil knytte an til, så er der ledelse – ikke før. Lederskab viser sig altså først efterfølgende.
Eller sagt på en anden måde:
Ledelsen står og falder med »den svære anknytning« – om de ledte vil knytte an og følge præmisserne. En udfordring, der uden besvær kan genkendes i det private.

Hvorfor har vi så behov for at diskutere offentlig ledelse?
Min pointe i det foregående har været, at der som følge af den offentlige sektors stadige modernisering og reformering er skabt et selvstændigt ledelsesrum for professionel ledelse – ikke entydigt og ikke uden tæt samspil med politiske og andre aktører – men et vidt udstrakt ledelsesrum fra topledelse til den enkelte medarbejder.

Det paradoksale består i, at vi endnu ikke har fået et fælles legitimt sprog for den selvskabte ledelse – en anerkendelse af public governance om man vil.

Hvis debatten skal føre til andet og mere end et ekko af konceptmaskineriet, er der behov for en anerkendelse af rummet for professionelt offentligt lederskab og nogle tværgående værdier for udfoldelsen heraf.

Hvad er platformen for lederskab, når formelle positioner og faglige standarder ikke længere slår til, kunne man spørge. Det er den barske virkelighed for de flest ledere i dagens differentierede managementstat.

Et første skridt er Forum for Offentlig Topledelse, der i disse dage barsler med en slutrapport fra godt et års drøftelser og undersøgelser.

Vi kan håbe på, at denne debat vil bidrage til, at vi får et fælles sprog for, hvad offentligt lederskab er og bør være – og det indebærer i høj grad en stillingtagen til, hvad »offentlig« er – hvad er det for en offentlig interesse, der lige præcis må adskille lederskab i det offentlige fra lederskab i det private?
Svaret herpå er forudsætningen for, at vi kan få fastlagt, hvad et legitimt grundlag for public govern-ance er og bør være.

 

---

 

Note

Governance anvendes her som et tværvidenskabeligt begreb, der henter inspiration fra netværksteori, administrations- og ledelsesteori, retssociologi, statsteori og systemteori. Public Govern-ance kan betegnes som den gren af governance-litteraturen, der sætter fokus på offentlig ledelse. Definitionen er som regel bred med henvisning til den »udøvende magt« i staten, men der henvises også eksklusivt til den administrative eller professionelle ledelse i forvaltning og statsinstitutioner. For en introduktion til den konstruktivistiske tilgang, diagnoser og cases, se Dorthe Pedersen (red.): Offentlig Ledelse i Managementstaten, København, Samfundslitteratur, 2004. For en oversigt over govern-ance-litteraturen i øvrigt se Carsten Greve: Offentlig Ledelse, København, Danmarks Jurist- og Økonomforbunds Forlag, 2003.