Strukturreformen åbner en enestående adgang til at nytænke og afprøve idéer til nye organisations- og styringsformer for offentlig virksomhed og produktion.
Det er en ofte formuleret antagelse, at det er barriererne mellem de tre domæner politik, ledelse og faglighed, der giver balladen i offentlige virksomheder. Antagelsen (for)fører os imidlertid let til at fokusere (analysere og udvikle) alene på relations- og kommunikationsaspektet de tre domæner imellem. En analyse af barriererne mellem domænerne er nødvendig, men langtfra tilstrækkelig.
Megen tillid har vi heller ikke til, at nye og selv nok så raffinerede styringsmetoder og elegante ledelseskoncepter evner at overvinde barriererne.
Barriererne er både strukturelt og kommunikativt/processuelt betingede, og vi har ikke fantasi til at forestille os, at de kan nedbrydes, uden at vi skaber en ny organisation, hvor de ikke længere får næring.
Vores vurdering er, at følgende områder skal i spil for at overvinde barriererne mellem politik, faglighed og ledelse:
- Organiseringen af den offentlige produktion, service og myndighedsudøvelse
- Styringen af produktionen
- Ledelsestænkningen - især topledelsens funktion, positionering og selvforståelse.
I det følgende vil vi præsentere/tegne konturerne af en radikal nytænkning af, hvad offentlig organisation og styring kan være.
Nyt terræn for topledelse?
Er aktørerne i den offentlige organisation tro mod deres ideale roller, ender vi op med to grundpositioner - den politiske og den faglige - den værdifordelende og den produktive.
Forskellen mellem dem kan hverken snakkes, trylles eller ledes væk. Den er der og skal være der, fordi den er en del af et langt større valg, som er truffet - nemlig et ønske om en offentlig virksomhed og produktion af en vis størrelse og omfang, som hviler på et demokratisk grundlag.
Mellem de to skarpt optrukne positioner har topledelsespositionen en ganske anderledes - ikke eksistentiel - karakter. Ikke at topledelse kan undværes, men måden og rammerne for dens udfoldelse er defineret af de to øvrige positioner og deres samspil.
Lidt udfordrende udtrykt: Hvis politikere og fagfolk kunne finde ud af at tale sammen, så var der sådan set ikke brug for meget mere topledelse, end et par veludviklede, it-baserede styrings- og informationsprogrammer kunne klare.
Sat på spidsen er topledelsens eksistensberettigelse begrundet i et krav om samspil mellem det politiske og det fagprofessionelle domæne. De bærende værdier og redskaber i kampen for at leve op til dette krav bliver styring, kontrol, effektivitet og overblik.
Toplederens perspektiv er, at det gode er det, der er godt for virksomheden som et hele, og som støtter og udvider egne muligheder for at skabe resultater, overblik og sammenhæng.
Det er derfor også fortsat topledelsen, der står som det uovervindelige og kraftfulde center, og implementeringstanken står uantastet og uforandret fast forankret som organisationens bærende søjle. Succesen afhænger af topledelsens evne til at tilegne sig endnu flere færdigheder foruden de klassiske dyder.
Vi tror ikke på »flere nuancer af det samme« som løsningen. Der udvises en prisværdig ansvarlighed, men det grænser til det selvovervurderende. Løsningen kan ikke alene hvile på topledelsens format og kreativitet.
Topledelsen skal nytænke sin rolle, position og funktion. Dette må ske med afsæt i en ny måde at forstå, hvordan politik skabes, og produktion faciliteres.
Nye veje i den offentlige virksomhed
Konsekvenserne af barrieretænkningen er velkendte:
Mellem det politiske, det ledelsesmæssige og faglige perspektiv udvikles en slags bermudatrekant, der synes i stand til at opsluge uanede mængder af energi, indsigt, idérigdom, innovationskraft, begejstring, motivation og mod. Opgaven er derfor at bygge broer, skabe nye koblinger og udvikle nye spilleregler, der evner at forbinde det politiske og det produktive på helt nye og konstruktive måder.
Pålidelighed og troværdighed er vitale begreber i denne skabelsesproces. Opgaven er i udgangspunktet topledelsens. Det er herfra, initiativet må komme, og ikke mindst kodet til at tro på, at det er muligt!
Barrieretænkningen er i sig selv for begrænsende. Det er ikke tilstrækkeligt at betragte barriererne som dæmninger, der kan fjernes, så kommunikationen flyder frit og ubesværet mellem de tre domæner. At bygge bro - frem for at grave grøfter - mellem de tre domæner sker mest effektfuldt ved at nytænke såvel organisering og styring som roller og kompetencer i en intim kobling i fremtidens offentlige virksomhed.
Vi vil beskrive og argumentere for et sådant nyt offentligt produktionsdesign, hvor den bærende idé er at bygge en given offentlig virksomhed op på et fundament af mindre produktionsenheder (driftsenheder), der kobles sammen på en ny måde:
- Alle produktionsenheder er udstyret med en virksomhedsleder, der refererer direkte til direktør eller direktørgruppe. Virksomhedslederne har alt ansvar for resultater, kompetencer, personaleledelse og udvikling af produktionen.
- Den politiske proces fornyes gennem et tættere samspil med driftsenhederne, gennem dokumentation, dialog og inspiration til den politiske beslutningsproces og gennem en vitalisering af det demokratiske møde mellem politikere og borgere, netværk og interessenter.
- Topledelsen er primært faciliterende og koordinerende både i forhold til driftsenhederne og i forhold til politikskabelsen - og imellem disse.
Vi ser det ikke som opgaven her at levere en færdigpakket og detaljeret organisationsmodel. Men for at tydeliggøre vores hovedpointer og lette forståelsen er her en skitse af den offentlige virksomhed, vi forestiller os:
- Politisk ledelse består typisk af et byråd/regionsråd/bestyrelse, som ud over lovpligtige udvalg (og de kan vel ændre sig med tiden) består af ét driftsudvalg og en række såkaldte udviklingsudvalg.
- Produktionen består af et antal selvstændige virksomheder/driftsenheder, som typisk vil bestå af 20-25 medarbejdere - det antal, en leder kan overskue at lede - med direkte reference til topledelsen. Som produktion betragter vi al borgerrettet service, ydelser og myndighedsvaretagelse samt alle interne serviceringsfunktioner.
- Topledelsen består af et antal direktører - én direktør for hver 25 driftsenheder. Til topledelsen er knyttet to stabe - en processtab og en styringsstab.
Den ny virksomhedsleder
Den bærende konstruktion i en sådan ny organisering af den offentlige virksomhed er de ændrede roller og funktioner aktørerne imellem. Hver produktionsenhed har én ansvarlig virksomhedsleder, som har ansvaret for målopfyldelsen, organisering af arbejdsprocesser, budget, personaleledelse og endelig også udvikling af produktionen.
I den nye organisering er udviklingsansvaret derfor placeret i produktionsenhederne. Det vil sige, at virksomhedslederne skal kunne identificere udviklingsbehovene på deres områder og selv skaffe finansieringen af udviklingstiltagene. De omfattende funktioner, som de nye virksomhedsledere får, kræver naturligvis, at de har de rette kompetencer til at løfte opgaven.
Virksomhedslederne skal have et betydeligt ledelsesmæssigt niveau og potentiale i forhold til de særlige krav, den nye organisering fordrer.
Offensive netværk
Trods opdeling i mindre enheder og reel selvstændiggørelse som »virksomhed« efterlades lederne ikke på herrens mark - overladt til sig selv og den vilkårlighed, som livet i politisk styrede organisationer også producerer. I den nye organisering opbygges forpligtende samarbejder af virksomhedsledere på tværs af faglige ansvarsområder. Samtlige virksomhedsledere skal således indgå i to typer af ledelsesnetværk på tværs af produktionsenheder. Et fagligt orienteret og et ledelses(fagligt) orienteret. Begge netværk skal fungere støttende, rammesættende, inspirerende, normerende og koordinerende i forhold til fælles anliggender og være scene for gode fortællinger om, hvad der lykkes.
Gennem netværkene sikrer organisationen sig en sammenhængskraft på det produktive domæne, som er båret af tætte og tillidsfulde, personlige og faglige relationer lederne imellem.
Begge netværk er konstant faciliteret og støttet af topledelsen - typisk en direktør - der således altid deltager i og ofte forbereder og iscenesætter netværkenes aktiviteter og processer.
Den politiske organisering
Vores hovedidé er, at politikskabelse og realisering heraf gennem produktion og prioriteringer ikke længere meningsfyldt kan adskilles skarpt. Den erkendelse tager vi til efterretning og bringer derfor politik og produktion tættere sammen under nye rammer.
Et af rationalerne i mødet mellem politikerne og de fagprofessionelle er at støtte politikernes muligheder for at skabe visioner og prioriteringer for organisationen. Denne tydelighed skaber samtidig grobund for tydeligere forventninger til rammer, retning og vilkår ned i organisationen og styrker driftsledernes muligheder for at »indrette produktionen«. Altså et fælles motiv til at mødes. Og dermed muligheden for at erkende - og anerkende - at ansvaret mellem politik og produktion/faglighed er relationelt.
Gennem det nye og veliscenesatte møde vil mængden af »politisk sagsbehandling« og mængden af »politiserende notatskrivning« minimeres. Behovet herfor er transformeret ind i en konstruktiv sammenhæng. Der luges så at sige ud i en del af den klassisk velkendte støj mellem politik og produktion!
Som konsekvens heraf forsvinder meningen med »sagsbehandlende« fagudvalg, og vi foreslår derfor en struktur, hvor det eneste stående udvalg (foruden økonomiudvalget, der er indskrevet som obligatorisk i forvaltningsloven) bliver et driftsudvalg, der tager sig af løbende, driftsorienterede sager.
Den resterende del af den kostbare politiske tid, der er til rådighed, er efter vores vurdering bedre anvendt i udviklingsudvalg, hvor politikere og virksomhedsledere kan mødes i mere uformelle rammer og samtaler end de traditionelle. Topledelsen har en nøgleposition i disse udviklingsudvalg som proces-ansvarlige, koordinerende og strategiske ankerpunkter.
Politikskabelse
At skabe politik og at få den til at fungere kræver imidlertid også medvirken fra det omkringliggende samfund og accept eller direkte involvering af aktører, der berøres af en given politik.
Erfaringerne viser, at denne relation har stor betydning for politikkens succesmuligheder. Det øgede fokus de senere år på civilsamfundet som tredje part i samfundstrekanten med staten (det offentlige) og markedet er en klar påmindelse herom.
Det kan imidlertid være en stor udfordring for mange politikere at se nytten i at eksperimentere med nye inddragelsesformer. Ligger der elementer i den politiske selvforståelse af, at de er valgt af borgerne til at overvåge den offentlige produktion? Eller opfatter de deres mandat som en direkte afspejling af offentligheden?
Begge forståelser vil i bedste fald opleve inddragelsesprocesser som dobbeltkonfekt.
Ikke desto mindre er det vores vurdering, at en konsolidering af den »eksterne« politikskabelse vil bidrage til større klarhed og bedre betingelser for det »interne« møde mellem politik og faglighed.
Vores tanke er ikke alene et demokratiprojekt. Sigtet er snarere at øge kvaliteten og holdbarheden i de politiske beslutninger ved at rådspørge dem, der har skoene på, og inddrage relevante befolkningsgrupper.
Topledelsens nye funktioner
Topledelsens opgave i den nye organisering er først og fremmest at skabe engagerende og tillidsfulde rammer for innovativ og effektiv produktion samt levende og inspirerende miljø for den politiske proces og politikskabelsen. I tillæg hertil er det vores hypotese og idé, at den offentlige produktion bedst målsættes og udvikles gennem direkte dialog mellem beslutningstagere og udførere. En dialog, som vi forestiller os, at topledelsen har et hovedansvar for at iscenesætte og støtte.
Det stiller imidlertid betydelige krav til facilitering. Dialogen mellem politikere og virksomhedsledere er erfaringsmæssigt hverken let eller smidig. Barriererne står i kø! Senere giver vi eksempler på konkrete metoder og værktøjer, der kan åbne nye døre i dette møde. Vigtigst her er det, at topledelsen har en betydelig konsultativ og støttende procesfunktion.
Med det perspektivskift bevæger topledelse sig fra at have et primært styrings- og strategiansvar til at være faciliterende, coachende, iscenesættende og koordinerende såvel for ledelsesprocesser som for politikskabende processer i den nye organisering.
Topledelsen skal i denne optik ikke længere holde sammen på nogle forvaltninger eller oversætte politiksprog og fagsprog indbyrdes. Ej heller formulere de store strategier, styre eller kontrollere arbejdet.
Forvaltningerne er væk, politikere og virksomhedsledere er i direkte kontakt støttet af topledelsen. Strategitænkning og styring foregår i en organisk og tæt sammenflettet organisation, hvor kontrollen primært er normativ og værdibaseret, og styring og strategi genereres i en nu tillidsbaseret ledelsesorganisation.
Topledelsesteam med to stabe
Toplederne udgør et team uden fast ansvarsfordeling mellem sig, men med den fælles hovedopgave at facilitere såvel driftslederne og deres netværk som politikerne - og disse to domæners samspil.
Vi forestiller os en topledergruppe med faste funktioner, men også med nomadiske træk. Den bevæger sig ud i organisationen, hvor der er brug for det og afhængig af hver enkelt leders respektive styrker. Toplederne rokerer således i organisationen uden nogen fast tilknytning til særlige sektorer, produktioner eller processer, men naturligvis med kontinuitet i forhold til støtte og koordinering af bestemte projekter, processer og netværk.
For at løfte den nye funktion har topledelsen to stabe omkring sig, hvoraf ingen har beføjelser ude i organisationen, men alene er servicerende og dokumenterende. Stabene refererer alene til topledelsen. De to stabe er:
- En processtab med funktionen at levere støtte, metodeudvikling og redskaber, som skal bruges til inspiration og støtte for topledelsens faciliteringsfunktion i organisationen.
- En styringsstab, hvis hovedopgave er at producere viden, dokumentation, feedback og information horisontalt og vertikalt i organisationen under anvendelse af styringsredskaber og nøgletal, som er udviklet og besluttet i tæt samarbejde med driftsledere, topledelse og politisk ledelse.
Helhed og styring
Et af de spørgsmål, der rejser sig i kølvandet af de idéer, vi har præsenteret ovenfor, er naturligvis:
Hvordan sikrer den samlede virksomhed sig, at helheden varetages, styringen er pålidelig, og de løbende strategiske vurderinger og valg træffes hurtigt og kvalificeret i en omskiftelig verden? En akilleshæl naturligvis og givetvis mange toplederes forståe-lige bekymring, som vi gør os følgende tanker om:
Vores antagelse er, at det direkte møde og dialogen mellem beslutningstagere og udførere, sammenholdt med en professionalisering af det faciliterende niveau, vil skabe en ny sammenhængskraft og helhedsforståelse. Pointen er, at det skabes i et fælles og delt forpligtende triumvirat mellem politikere, virksomhedsleder og topledelse. En påstand, vi har vores gode grunde til at anbefale, om end der endnu kun er gjort sparsomme erfaringer hermed. Det er netop en af fornyelsens vilkår, og derfor kræver det - foruden omtanke - mod, dristighed og risikovillighed. Det vil give usikkerhed, tvivl, svigt og måske stormvejr i begyndelsen - men i længden ...!
Som et kuriosum kunne man - lidt kækt måske - stille det modspørgsmål, i hvilken udstrækning der i dagens offentlige organisationer findes overordnet styring og helhedstænkning? Nok forsøges det på livet løs, men hvor meget bidrager det til overblikket og den reelle styring?
Dette polemiske spørgsmål skal imidlertid ikke afholde os fra at give et svar som forsøgt ovenfor. Også vi anser det for afgørende, at enhver offentlig virksomhed formår at reflektere over sine valg og muligheder og styre derefter.
Spørgsmål til den videre færd
Medarbejdere bliver aldrig bedre end deres nærmeste leder, og politikere rager sjældent højere op end den organisation, der skal realisere deres politik.
Med det udsagn in mente har vi ovenfor forsøgt at levere byggestenene til en ny måde at organisere, lede og tænke offentlig virksomhed på, som kan bringe den konstruktive kontakt og livsvigtige tillid mellem politikkens, produktionens og ledelsens domæner væsentlige skridt videre.
Ønsket er at forny og udvikle en offentlig sektor, som både er effektiv, bevægelig og sig selv værdig.
Samtidig er vi helt bevidste om, at de tanker, vi her har præsenteret, efterlader en række endnu ubesvarede spørgsmål - som for eksempel:
- I hvilke typer af offentlige virksomheder er idéerne mest effektfulde og omsættelige?
- Hvilken indflydelse har selve organisationens størrelse på muligheden for at bringe politik, produktion og ledelse sammen?
- Hvilke lovgivningsforhold er påvirket og skal i givet fald ændres i vores konstruktion, for eksempel i forhold til formelle ansvarspersoner og referencer m.m.?
Endelig et spørgsmål, vi slet ikke har berørt, som handler om, hvorvidt idéerne her er med til at støtte ildhu, glæde, engagement og måske ligefrem lidenskab i forhold til præstationer de tre domæner imellem.
Disse spørgsmål og en lang række andre kalder på svar, som vi endnu ikke kender, fordi de først skal udvikles.
Vores håb er, at vi med artiklen har leveret inspiration til, at - i det mindste nogle - topledere får lyst til at følge det spor, vi har lagt ud, og afprøve, hvor det fører hen.
Det er fra de offentlige topledere, fornyelsen skal komme, og det kræver mod at kaste sig ud i opgaven at bringe politik og produktion nærmere hinanden under mottoet:
Kun ved at save den gren over, vi selv sidder på, kommer vi i bevægelse!
Så held og lykke til dem, der har modet til at vove pelsen.
Læs hele prisopgaven i sin fulde længde på adressen:
http://www.publicgovernance.dk/docs/0503170242.pdf
Organisering fremmer forståelsen
Nakskov Kommune - et eksempel fra den virkelige verden
AF MADS OLE DALL OG KLAUS BAKDAL
Én af de offentlige virksomheder, som har erfaringer med at gå nye veje i forsøget på at udvikle en handlekraftig, effektiv og tilpasningsdygtig organisation og ikke mindst en ny relation mellem produktion, ledelse og politik, er Nakskov Kommune.
Her har man eksperimenteret med og forfinet et nyt ledelses-, organisations- og styringsgrundlag. Kommunens fundament er »grundloven«, som de kalder den. Formålet med den er:
- At skabe en klar ansvarsfordeling og kobling mellem den politiske ledelse og driftsorganisationen
- At give fuld økonomisk og faglig decentralisering af alle borgervendte opgaver
- At skabe korte beslutningsveje
- At optimere ressourceanvendelsen
- At skabe høj grad af bruger- og medarbejderindflydelse
- At skabe sammenhæng mellem mål og ressourcer.
Bag disse fine formål ligger en erfaring med, hvad der skaber velfungerende organisationer, der formår at forene høj grad af effektivitet med kvalitet i opgaveløsningen og trivsel hos medarbejderne:
- Større råderum til den enkelte leder og medarbejder
- Øget ansvarlighed og forpligtelse
- Fokus på engagement og motivation
- Inddragelse og mulighed for at påvirke beslutninger og ideudvikling
- Praktiseret tillid.
To platforme
For at indfri disse formål og give de bedste betingelser for at efterleve intentionerne har man opbygget en organisation, som hviler på følgende to platforme:
- Den politiske ledelse tager sig helt primært af at formulere overordnede visioner og overordnede prioriteringer samt sektormålsætninger, mens driftsenhederne har det suveræne ansvar for at omsætte disse til produktion af service, produkter og myndighed.
- Driftsorganisationen er bygget op i to ledelseslag: En direktion med direktør og to vicedirektører samt 28 virksomhedsledere af driftsenheder, som har fuld decentralisering - altså fuldt råderum inden for de mål og rammer, som byrådet har vedtaget. Der findes intet administrativt filter, ej heller forvaltninger, men alene fire stabsenheder, som servicerer og rådgiver direktion og driftsenheder.
Sådan ser Nakskov Kommunes organisation ud på papiret - et ganske modigt forsøg på at realisere de tanker om modernisering af kommunal virksomhed, som allerede blev formuleret i 1980'erne. Et er imidlertid at vedtage smukke og velmente hensigter. Noget ganske andet er at efterleve dem og få dem til at virke i praksis.
Derfor er det interessant at undersøge, hvordan organisationen virker i praksis. En interviewundersøgelse i begyndelsen af 2004 pegede på en række usædvanlige og overraskende sammenhænge:
- En stærk politisk ledelse kombineret med et respekt- og tillidsfuldt samarbejde mellem borgmester og kommunaldirektør har formået at centrere det politiske arbejde om visioner, sektormålsætninger og konkrete aftaler med driftsenhederne uden tilbagefald til politisk sagsbehandling.
- En topledelse, der er dedikeret 100 % til idéen om at frigøre energi, idérigdom og øge handlekraften gennem fuld decentralicering, og som er parat til at ændre på sin position, status og selvforståelse, og som afholder sig fra at intervenere i driftsenhedernes dispositioner, når blot man holder sig til de aftalte mål og rammer.
- Fokus på at udvikle tillidsfulde personlige relationer i ledelsesorganisationen gennem interne netværk, hyppige dialogmøder mellem drifts- og topledere - og øvelse i overhovedet at være i dialog. Samt - og ikke mindst - nye forbindelser mellem politiske udvalg og ledere/fagprofessionelle i driften.
- Endelig har man bestræbt sig på at bruge så få og enkle kontrol- og styringskoncepter som muligt, i troen på at tilliden i ledelsessystemet rækker væsentligt længere.
Nakskov-modellen har tydeligvis åbnet for en reduktion af de barrierer, som næsten synes at klæbe sig til den traditionelle organisationstænkning i offentligt regi.
|
»Succesen afhænger af topledelsens evne til at tilegne sig endnu flere færdigheder -foruden de klassiske dyder«
»Der luges ... ud i en del af den -klassisk velkendte støj mellem politik og produktion«
|
