Idéen om at udvikle Public Governance i Danmark blev født for knap tre år siden. Konkret afledt af flere års debat om ledelse i den offentlige sektor og ikke mindst en udbredt erkendelse af, at ledelse er en nødvendig forudsætning for at skabe resultater. Men der havde - indtil da - kun været begrænset og sporadisk fokus på den øverste topleders rolle og ansvar.
Én af hovedambitionerne har derfor fra starten været at initiere en dialog om offentlig topledelse blandt kredsen af offentlige topledere for efterfølgende at brede debatten ud i de enkelte organisationer, i de forskellige topledernetværk og i forskningsverdenen.
Udgangspunktet har ikke været, at offentlig topledelse er dårlig, eller at der i lyset af den forestående opgave- og strukturreform er behov for særligt at fokusere på topledelse.
Formålet har i stedet været at drøfte de dilemmaer, som offentlige topledere næsten dagligt står over for, og konkretisere, hvad der er god topledelse i den kontekst, som offentlig topledelse udøves i.
Mål og rammer er sat af Forums bestyrelse, men det er kredsen af offentlige topledere, der gennem et stort engagement har drevet projektet fremad og formet resultatet.
Det er vigtigt at understrege, at fokus er ledelsesopgaven og samspillet med den politiske ledelse om mål og strategier i dette arbejde. Det er ikke rådgivningen og sekretariatsbetjeningen af den politiske ledelse, som har været i centrum, selv om sondringen i praksis ofte kan være vanskelig.
Mere end leder
Man kan næppe sætte offentlig topledelse på dagsordenen uden samtidig at spørge, om det skulle være noget særligt?
Der er ingen tvivl om, at dobbeltrollen - det på en gang at være den øverste leder af organisationen og den centrale rådgiver af den politiske ledelse - betyder, at offentlig topledelse er anderledes og indebærer noget andet end ledelse på andre niveauer i den offentlige sektor.
Toplederen er mere end leder.
Sammenlignet med den private sektor sker offentlig topledelse under andre betingelser. De to sektorer har gennem de senere år nærmet sig hinanden, ikke mindst hvad angår ledelsesværktøjer. Forums afsæt er ikke, at offentlig topledelse er noget særligt i forhold til topledelse i private virksomheder, men at offentlig topledelse sker under betingelser, som på nogle områder er væsensforskellige fra ledelse i den private sektor. Fx i kraft af:
- det faktum, at den politiske leder - ministeren, amtsborgmesteren, borgmesteren - er den øverste leder af organisationen. Toplederens ledelsesrum defineres med andre ord af eller i samspil med den politiske leder.
- den kendsgerning, at effektivitet og kvalitet i den offentlige opgaveløsning skal opnås dels under hensyntagen til demokratiske værdier som ligebehandling, retssikkerhed, hensynet til fællesskabet, de svageste mv., dels under hensyntagen til de politisk fastsatte mål, rammer og ressourcer.
- at offentlighed og åbenhed er et grundvilkår. Det er ikke et virksomhedsstrategisk valg. Alle beslutninger og handlinger skal kunne begrundes offentligt.
- forpligtelsen til samarbejde. I den private sektor er det accepteret, at konkurrence er og kan være drivkraften. I den offentlige sektor er det en hovedopgave at skabe helhed og sammenhæng for borgerne.
Fra idé til kodeks
Udviklingen af kodeks er sket i flere etaper og har, som allerede nævnt, involveret en stor del af de offentlige topledere. For Forums bestyrelse har det fra starten været afgørende, at det ikke blev bestyrelsens kodeks, men et kodeks udviklet af toplederne selv.
Indtil nu er arbejdet og drøftelserne forløbet i tre faser:
- En opstartsfase
- En videnindsamlings- og debatfase
- En lanceringsfase.
Projektet blev kickstartet med en åbningskonference for den samlede kreds af departementschefer, amtsdirektører og kommunaldirektører. På åbningskonferencen blev dagsordenen sat for det efterfølgende arbejde.
Umiddelbart efter blev der etableret dels tre forskerteam - et internationalt og to danske - dels tre temapaneler. Hvert af de tre forskerteam fik i opdrag at udarbejde et bud på et kodeks, det samme gjorde de tre temapaneler, som blev sammensat af topledere på tværs af den offentlige sektor og forskere fra forskellige forskningsmiljøer. Intentionen var at skabe debat og ikke mindst få konkret input til et kodeks. Temapanelerne fik hvert sit tema:
- »Samspillet mellem den politiske ledelse og den professionelle topchef om mål og strategier for offentlige organisationer«
- »Samspillet mellem toplederen og de fagprofessionelle«
- »Topledelse og kommunikation i vidensamfundet«.
For bestyrelsen har det fra starten været en del af ambitionen, at kodeks ikke alene skal sætte retningen for god offentlig topledelse, det skal også udgøre en fælles referenceramme og et fælles sprog på tværs i den offentlige sektor.
Undervejs i arbejdsprocessen er der gennemført e-surveys blandt den samlede gruppe af offentlige topledere og blandt lederne lige »under« toplederne. Konkret er der p.t. gennemført en e-survey om den danske offentlige toplederprofil, en e-survey om toplederens vurderinger af sine opgaver, udfordringer og kompetencer og en e-survey, der giver et billede af, hvordan lederne lige »under« toplederen vurderer toplederens opgaver, udfordringer og kompetencer.
Konklusionerne kan downloades på www.publicgovernance.dk
De tre surveys har blandt andet vist, at
- Den typiske offentlige topleder er en mand over 50 år
- Toplederen har en lang arbejdstid
- Læring og kompetenceudvikling sker gennem netværk
- Toplederen oplever jobbet som krævende, udfordrende og udviklende
- Toplederen savner tid til strategisk tænkning
- Rådgivningsopgaven fylder mest i dagligdagen, men vurderingen er samtidig, at det er uproblematisk
- Toplederen gerne vil bruge mere tid på kompetenceudvikling.
Lederne lige »under« toplederen (forvaltningsdirektører, afdelingsledere m.v.) mener, at toplederne:
- Bruger for lidt tid på ledelsen af organisationen
- Har de rette kompetencer, men at kompetencer i relation til teamledelse, intern kommunikation, feedback og konflikthåndtering med fordel kan styrkes
I august 2004 blev en central milepæl i arbejdet markeret ved den såkaldte midtvejskonference. Her blev forskernes bidrag og temapanelernes bidrag - seks i alt - præsenteret og debatteret i den samlede kreds af topledere. Der var tale om seks forskellige, men dybtgående analyser og betragtninger. De seks bidrag blev efterfølgende skrevet sammen til ét samlet bud på et kodeks, og hen over efteråret 2004 blev dette bud drøftet, korrigeret og redigeret på en række kodeksseminarer for toplederkredsen.
I december 2004 satte Forums bestyrelse og 15 topledere hinanden stævne på en Camp Kodeks. Over et intensivt døgn blev det konkrete bud på et kodeks grundigt foldet ud og drøftet. Siden er det samlede slutprodukt, som findes på Forums hjemmeside www.publicgovernance.dk, blevet udformet.
Brudstykker fra debatten
Ét af de gennemgående indholdsmæssige sigtepunkter i debatten har handlet om, hvordan den offentlige topleder kan håndtere den tredobbelte udfordring - hver dag. Om det at få politik, faglighed og omverdenens krav til at gå op i en højere enhed.
Der er tale om udfordringer, som er relativt permanente og dermed uafhængige af tid og sted. Toplederen skal fx finde den rette balance mellem rådgivningsrollen (rådgivningen af den politiske leder) og ledelsesrollen. Rollerne er ligestillede og skal sikre, at der bygges bro mellem politik og faglighed og mellem politik og implementering.
Går man offentlige topledere lidt på klingen, kommer det frem, at rådgivningsopgaven let kan tage overhånd på bekostning af ledelsesopgaven. Det er i hvert fald en latent risiko. Bl.a. fordi rådgivningsopgaven på forhånd er vanskelig at definere og afgrænse.
De nuværende topledere vurderer, at rådgiverrollen fylder mest i dagligdagen, men de vurderer samtidig, at det lykkes at finde en fornuftig balance i forhold til lederrollen.
Lederne lige under toplederen ønsker imidlertid et større fokus på lederrollen. Det viser de e-surveys, der er gennemført som led i arbejdsprocessen med »Public Governance«. Der er ingen tvivl om, at dobbeltrollen er unik for den danske offentlige sektor. Det er heller ikke Forums hensigt at gøre op med dette vilkår - tværtimod. Hensigten har været at skabe debat om strategier, der kan sikre den tilstrækkelige fokus på begge roller.
En anden udfordring retter sig mod samspillet mellem politik og faglighed. Den offentlige sektors organisationer og institutioner rummer mange forskellige fagligheder og faglige miljøer. Det er den øverste topleder, der har ansvaret for på den ene side at få de politiske mål og signaler ud i alle hjørner af organisationen og på den anden side at få indsigt i målenes virkninger og effekt til brug for rådgivningen af den politiske leder.
At få politik og faglighed til at understøtte hinanden og at få forskellige fagligheder med hver deres sæt af faglige værdier til at samarbejde på tværs om effektueringen af de politiske mål er en daglig udfordring.
Den tredje udfordring handler om toplederens rolle i forhold til at skabe en organisation, som opfanger og kanaliserer omverdenens krav og forventninger ind i organisationen, som er lydhør, hjælpsom, og som kommunikerer de politiske intentioner og mål til omverdenen. For den offentlige topleder er det en konstant udfordring at balancere mellem på den ene side at udøve synlig ledelse i og over for omverdenen og på den anden side at fremme den politiske leders synlighed og gennemslagskraft.
Toplederne tydeliggør i kodeks for god offentlig topledelse, hvad forventningen er til toplederen i relation til de forskellige dilemmaer og udfordringer.
Markant nye udfordringer
Debatten har også handlet om de helt aktuelle udfordringer, som udspringer af udviklingen i den offentlige sektor, og deres betydning for den offentlige sektors topledere.
Den offentlige sektor er i forandring ikke mindst i lyset af den forestående opgave- og strukturreform, men også grundet en række andre forhold. Det gælder fx betydningen af nye governanceformer, digitalisering, globalisering, ændrede holdninger i befolkningen til den offentlige sektor og mediernes rolle i debatten om den offentlige sektors ageren og resultater.
For toplederne står særligt én konklusion helt klar. Hvor den øverste topleders fokus tidligere var »opad« mod den politiske ledelse og »nedad« mod organisationen, så er ledelsesuniverset langt bredere i dag. Det omfatter også et stærkt fokus på den resterende offentlige sektor, på omverdenen, private leverandører og for mange også et internationalt udsyn.
En anden central konklusion handler om, at organisationen i dag skal træffe flere valg end tidligere. Den traditionelle hierarkiske organisation suppleres af andre styre- og ledelsesformer, bl.a. marked og netværk. Toplederen har derfor en væsentlig opgave i at rådgive om valget af styre- og ledelsesform og de mulige konsekvenser - hensigtsmæssige såvel som uhensigtsmæssige.
Men derudover skal topledere kunne bevæge sig sikkert og helst ubesværet i og på tværs af de forskellige styre- og ledelsesformer.
Som en tredje og meget væsentlig udfordring står den offentlige organisations kommunikationsevne. Evnen til at begrunde udbuddet og retningen. Det vil sige de politiske mål og intentioner, de demokratiske værdier og organisationens mission. Medierne og digitaliseringen understøtter behovet for at skærpe toplederfokuset herpå.
Det personlige lederskab
Det personlige lederskab har også været højt på dagsordenen i debatten om god offentlig topledelse.
Engang var det en dyd som topleder at være »grå« embedsmand, der satte faget i højsædet. I dag er det snarere det personlige lederskab, der skal prioriteres. Det er en klar konklusion fra de forskellige debatter og oplæg, der har været i regi af Forum.
Toplederens troværdighed og bevidsthed om at være rollemodel i organisationen er afgørende. Alles øjne hviler på toplederen - om man vil det eller ej. Det, toplederen gør eller ikke gør, er genstand for opmærksomhed fra både medarbejdere, organisationens ledere og eksterne samarbejdsparter. Toplederen har med andre ord gennem sin ledelsesstil, adfærd og handlinger stor indflydelse på kulturen og normerne i organisationen. At være topleder handler ikke kun om at have retten til at lede, men også om at påtage sig pligten til at lede. Og pligten omfatter, at man som person er tydelig omkring værdier og beslutninger, at man gennem sin adfærd kan give og modtage feedback, kan lytte og lade sig udfordre, men også kunne skære igennem og træffe beslutninger - også de vanskelige.
Debatten skal nu fortsætte i de offentlige organisationer. Toplederne skal i den kommende tid overveje, hvordan de konkret vil arbejde med kodeks i forhold til både sig selv, den politiske ledelse og ikke mindst organisationens chefkreds.
